国土部：将制定宅基地管理办法 确保农民受益

　　国土部副部长徐德明昨日在全国国土资源工作会上表示，未来将探索“留地”、“换地”、“留物业”、“入股”等多种安置方式，确保被征地农民长期受益。对于农村宅基地，国土部将抓紧制定宅基地管理办法，完善宅基地的规模确定、标准控制、取得和分配制度，对符合法定条件的农民宅基地要应保尽保。

　　徐德明表示，将进一步规范征地程序，建立征地争议调处裁决机制，保障被征地农民知情权、参与权、申诉权、监督权。未来要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜探索“留地”、“换地”、“留物业”、“入股”等多种安置方式，确保被征地农民长期受益。

　　国土部表示，将抓紧制定宅基地管理办法，完善宅基地的规模确定、标准控制、取得和分配制度，对符合法定条件的农民宅基地要应保尽保。积极配合有关部门，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点中宅基地占有权和使用权的转让，对宅基地转让范围、转让中的集体土地权能及实现形式要进行多方案设计并开展试点探索。对于集体经营性用地入市，徐德明表示，要在总结地方已有试点经验的基础上，研究起草集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见。

　　宅基地改革力度小难入市 城市房价不会受冲击

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村土地制度改革作为重要一项。这引发了社会热议，其中关于宅基地入市、小产权房转正尤为引人关注。然而笔者认为，对此很多人存在误解。

　　从文件来看，与之相关的重要内容是：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这里非常明确地提出，与国有用地享受同等待遇。

　　但是，必须清楚地看到，这里有一个前提和一个概念。所谓一个前提，是指“符合规划和用途管制”。我国实行土地用途管制制度，政府编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　所谓一个概念，是指“农村集体经营性建设用地”。农村集体建设用地，又分为经营性和非经营性。其中经营性用地，主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业和个人使用，多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。但是，宅基地并不属于经营性用地。按《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地属于农民的基本保障范畴。

　　这就意味着，以乡镇企业用地为主的农村集体经营性建设用地，将率先实现入市，与国有用地“同等、同权、同价”。事实上，在工业化、城镇化程度最高的广东，集体经营性建设用地早就大量存在，而且早就存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。据广东省国土部门统计，珠三角通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50%。另外，今年年初，国务院批准深圳原村集体经济组织工业用地可进入市场流通，实质也是集体经营性建设用地。

　　当然，与国有建设用地一样，农村集体经营性建设用地出让、开发、利用，也须“符合规划和用途管制”。也就是说，要在土地利用总体规划和乡村建设规划等前提及用途管制下，才能入市交易。这类用地大规模入市，未来将影响城市的工业用地市场，或许也局部影响商业用地市场。但在可以预见的未来几年，这类土地不可能被允许开发商品住宅，在这类土地上违规建设的小产权房，中短期内也不可能全国性的进行转正。

　　其实，在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这一表述与当前的文件相似。

　　然而，在后来的改革推进中，困难重重，基本仍原地踏步。比如2010年，国土部制定了《农村集体建设用地出让和转让管理办法》，2011年开始起草《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》，都遭到了不同部门的争议与抵制，以致没有发布。据媒体报道，今年6月，18个省市收到了国土部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，将在28个市县开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，但原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。

　　另外，对于宅基地，《决定》还提到，赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但《决定》只是要求“试点”、“慎重稳妥推进”。比较可知，这里对宅基地的改革力度，明显小于上述的农村集体经营性建设用地。

　　这里的“用益物权”，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。我国农村土地实行农民集体所有制，而集体又可分为村集体、乡集体、村小组集体等，所以无论是农民的承包土地、还是宅基地，只有使用权，而没有单独的产权。

　　宅基地入市问题，明显比集体经营性建设用地复杂，改革的难度也更大。改革需要一步步推进，按十八届三中全会的精神，宅基地暂时不会实现与国有土地同等入市、同权同价。小产权也不可能全面性转正。未来五年，集体经营性建设用地即便实现入市，也不会大规模增加全国的商品住宅，更谈不上冲击现有的房价体系。