陕西20年土地流转样本调查：三个1/3

　　土地问题积弊已久。自从2012年底，全国人大未曾审议通过《土地管理法修正案(草案)》。至今已经19个月过去。2013年11月，十八届三中全会《决定》为土地制度的改革定下基调：建立城乡统一的建设用地市场。

　　《决定》要求，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这让法律的修订备受关注。同年10月，全国人大常委会公布未来5年的立法规划，修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

　　更为积极的信号是，今年6月，中央全面深化改革领导小组召开第三次会议，推进深化财税体制、户籍制度的改革。同月，中央政治局审议通过意见，进一步推进户籍制度改革。这一改革从来都不是单方面的事，土地问题始终无法绕开。

　　伴随工业化、城镇化进程的推进，中国农业的生产关系发生明显变化。传统小农经营难以适应现代农业生产。在现有的土地制度条件下，土地流转解决了规模问题。规模又为农民的信贷提供条件。

　　陕西虽然地处中西部，与东部沿海省份相较，不得风气之先。但是在现实的驱动下，土地流转、承包经营权抵押担保以及试点先行，都是在土地制度方面的创新。

　　土地流转的逻辑

　　“早在1998年，高陵县已有土地流转。当时，农民只是互换土地，用于发展设施蔬菜。”位于西安北部的高陵县统筹办副主任刘小军对《第一财经日报》表示。

　　2008年，高陵县被确定为市级统筹城乡综合配套改革试点县。次年，又上升为省级试点县。

　　刘小军说，在确定试点县后，政府出台规定，鼓励农民进行土地流转。土地的所有权、承包权是不变的。流转的只是经营权。至于流转方式有互换、出租、转包、入股四种。现代设施蔬菜产业成为发展方向。

　　那么如何保障土地流转中可能出现的风险呢?高陵县成立了土地流转服务中心，并为此建立价格形成机制和风险保障机制。

　　由于工业化、城镇化，中国农业的生产关系也在逐渐发生变化。在原有的土地制度基础之上，土地流转成了现实的逻辑。就大田作物来讲，经营小块土地的农民无法获得体面收入。相较于务工收入，有劳动能力的年轻农民更倾向于兼业，有些地方因为缺乏劳动力甚至出现抛荒现象。

　　从积极方面来考虑，土地的流转是在不改变现行土地制度的条件下的最优选择。一方面，农民能够获得土地流转的报酬。更为重要的是，流转所带来的规模化也使得新型经营主体愿意进入农业，推动农业现代化。

　　考虑到农村基本经营制度的完善，2013年末，中央农村工作会议提出“三权分立”，即落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样也是“探索农村土地集体所有制的有效实现形式”。

　　类似的情况也在杨陵出现。杨陵采取“土地银行”进行流转。位于陕西关中平原中部，杨陵距西安市82公里，是国内三大农业示范区之一。

　　“将土地流转出去之后，最开始企业会给流转费用。要是企业倒闭了呢?”杨陵绿香安果蔬专业合作社社员魏群劳表示了担忧。对于外来的企业，农民始终无法做到完全信任。

　　为解决农民的后顾之忧，杨陵区委农村工作部部长石明对《第一财经日报》表示，组建土地银行。什么是土地银行?石明说，这是由政府负责、农民自发成立的公益性农村经济组织。运行分三步：存地、贷地、收租兑现。

　　位于陕南的平利县，土地流转也遵循着现实的逻辑。1996年前，平利县长安镇高峰村由4个村民承包的50亩村集体老茶园大面积荒芜，连180元的承包费都交不起。

　　这个时候，村民洪善存主动找到村支书说，“这么好的茶树荒掉怪可惜的，能不能让我一个人承包过来?”看到洪善存的勤奋务实，又有种茶经验，村支书帮忙协调，帮他拿到了这50亩地20年的承包权。不过，条件是，第一年上交村集体500元，以后每过5年再加500元。

　　平利县长安镇纪委书记吴琴对《第一财经日报》表示，经过精心管护，当年老茶园就焕发出生机，产茶50多公斤，每公斤茶叶最高卖到40元，最低也能卖1.5元，产值突破1000元。

　　1996年底，洪善存开始找本村村民商量，希望扩大茶园规模。条件是，按每亩1000斤稻谷的标准支付粮食或者折价。流出土地的村民也会核算，一方面，农业生产有不可预测的自然灾害;另一方面，在获得流转费用之外，还可以外出务工。于是，村民们也多表示愿意流转。

　　接下来几年，通过转包和租赁，洪善存不断扩大经营面积，茶叶产值逐年攀升，成为当地形成规模的种茶专业户。

　　实践先于法律

　　但是，在现行的法律框架下，农民、农村企业可用于抵押担保的资产有限，制约了农村经济和金融的发展。金融机构也受限于内部管理系统而无法开展相关业务。

　　农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权仍不被允许用于抵押担保。尤其是集体建设用地的流转在法律上是被禁止的。附在宅基地之上的房屋，交易也仅限于集体经济组织内部。

　　现实倒逼改革。“扩大农村信贷有效担保物范围”也就成了农村金融体制改革的关键。十八届三中全会《决定》明确，对于农民的承包地，承包经营权的抵押、担保、入股，也被允许。

　　其实，早在2009年3月底，平利县就已经先行先试。平利县农业局党委书记习明晶表示，当时，县政府下发24号文件，要求在长安镇3个村中，开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作。有效担保物范围扩大至土地承包经营权、长效农业产业园、房产等。

　　既然要进行抵押担保，确权发证、价值评估自然成为重要环节。平利县农商银行电子银行部门经理刘军介绍到，对借款人提供的担保物，县政府会委托主管部门进行确权发证;评估委员会也会对担保物进行价值评估，出具评估确认书。

　　2003年，平利县已经发证到户。刘军说，原则上，土地经营权(产业园)抵押按评估价值的50%，房产抵押按评估价值的70%确定贷款额度。对申请大额贷款的，把土地经营权(产业园)、房产、加工机械设备进行综合抵押。

　　于是，问题接踵而至。如何规避政策风险?刘军说，一是金融机构必须把好贷款用途关，贷款必须用于农业产业项目;二是，明确抵押贷款的金额及时间。防范信贷风险和用地政策的风险。

　　刘军说，正因为有规模、时间的约束，在现有的制度框架下，才实现了土地经营权的价值变现，解决贷款难问题。

　　就产业园来讲，即使出现风险，农民也会想方设法清偿贷款，避免“再留转”。“因为一旦被收回，那么进入丰产期的茶园，就会被再留转。也就意味着贷款者无法获得先期回报。”刘军举例说。

　　信用联社摒弃“非抵不贷”

　　伴随农业产业发展以及农村局面革新，尤其是农村土地流转、农民工返乡创业后，传统的信贷需求发生明显变化。

　　一是，对象由散户向大户转变;二是，额度由小额向大额转变;三是，用途由生产生活向产业化、规模化和个体创业转变。

　　面对这样的变化，2008年，十七届三中全会《决定》提出，扩大农村有效担保物范围。2009年，中央一号文件提出，抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制。

　　这就意味着，要么墨守成规，要么突破法律障碍，进行创新。为此，平利县召开专题会议，出台指导意见，要求信用联社先行先试。

　　“农行、邮储，不是不愿意贷，而是不能贷。它们的政策是，上面出台的品种，有这个品种，才能做，没有也没办法。它们也想学，但是学不了。”刘军说。

　　信用联社作为股份制社区性地方金融机构，地方信用联社受省级联社统一管理。它的主要资金来源于合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款。针对平利县试点，省级联社专门为其开辟新品种，方便录入。

　　刘军说，信用联社要摒弃“非抵不贷”的观念。无论拿什么进行抵押，除黄金外，任何抵押物都存在风险：抵价的风险、政策的风险、法律的风险等。“抵押只是规避风险的法律手段，而非社会贷款的全部措施。”

　　当然，在这一创新中，问题也凸显。比如，“三权”处置变现难。刘军说，目前甚至是今后，“三权”再流转市场发育不全，再进行流转的空间狭窄。尤为重要的是，抵押的土地和房产是农民赖以生存的物质基础，贷款诉讼执行的难度很大。

　　除此以外，土地流转经营权及产业园抵押物价值缺乏具体执行标准、专业评估机构，加之市场价格波动，存在潜在风险;受自然灾害影响大。一旦遇灾，可能导致农产品减产甚至绝收，致使抵押物只是一种形式，无法变现。

　　借着试点的东风，信用社走得很远。刘军介绍到，2009年，还做过宅基地抵押担保，也就是，农村房屋抵押贷款。因为屋和地是不能分离的。当时的做法就是用宅基地使用证代替房产证，公证处对宅基地、房屋抵押后的合同进行公证。

　　“后来被银监局叫停了。还差点给处分。因为程序不合法。尽管后来贷款基本上全部收回。”刘军总结道，有得必有失。

　　“到底是创新，还是违规，其实有时候，这二者间的边界非常模糊，关系也很微妙。因为毕竟是第一个吃螃蟹的地方。”

　　陕西省农村工作领导小组办公室主任郑梦熊：

　　有些地方土地确权不积极是担心征地难

　　新一轮农村产权改革已经开始。确权是基础工作。伴随十八届三中全会的召开，农村土地承包经营权确权登记颁证工作开始加速。

　　2014年，中央一号文件提出，要“抓紧抓实”这项工作。对于遇到的矛盾和问题，要“充分依靠农民群众自主协商解决”。对于确权的经费问题，要求“纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。

　　在农村集体土地“三权分立”的基础上，中央定调土地经营权“放活”，这值得重视。尤其是，承包土地的经营权抵押融资被允许后，这成为下一步改革的方向。文件也明确，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。

　　地处西部，陕西的确权、农村产权改革，以及面临的困难，本身就具有标本意义。日前，陕西省农村工作领导小组办公室主任郑梦熊接受《第一财经日报》专访时表示，确权是对土地承包关系和农村基本经营制度的进一步稳定、规范和完善。既是适应土地流转的需要，也是为下一步农村产权交易做准备。

　　“三个1/3”

　　第一财经日报：确权是农村产权改革的基础。中央提出用5年时间基本完成。陕西目前的进展情况如何?

　　郑梦熊：首先要明确，确权登记工作既不是二轮土地承包的推倒重来，也不是新一轮土地调整，而是对土地承包关系和农村基本经营制度的进一步稳定、规范和完善，实现合同管理、登记管理、证书管理、流转管理的“四位一体”。

　　2013年，陕西提出将用3年时间基本完成。为确保工作顺利进展，今年提出实现“三个1/3”，分批次分阶段，整市区、整县、整乡推进。

　　市级层面完成1/3，即西安、延安、铜川、杨陵3市1区，实行整市区推进;县级层面完成1/3，即其余7市每市确定1/3的县区，实行整县推进;乡镇层面完成1/3，即韩城以及未作安排的其他县区，每县要选择1/3的乡镇，实行整乡推进。

　　之所以在确权工作中推出“三个1/3”，就是为其抵押担保，创造更好的条件。至于三中全会所提到的土地承包经营权的抵押担保等产权交易，地方也是根据农村改革发展的需要进行探索。大部分都是在省里面的改革试点县区进行，还没有全面推开。相较于东部沿海省份，陕西的进展缓慢。这主要跟省域经济发展相关。

　　担心确权后征地困难

　　日报：如何看待确权工作?现实工作中遇到哪些困难?

　　郑梦熊：从土地流转的角度来看，现在的确权工作，是针对二轮土地承包以后所遗留的问题，农民之间存在四至不清、面积不准，还有承包地所引起的纠纷问题。如果承包地的农民继续经营，问题也可能会缓和。不过，伴随承包权与经营权的分离，土地流转越来越普遍。在这种情况下，需要进行确权颁证工作。

　　从产权交易角度来看，确权是为了确认土地承包现状，进一步明晰土地产权，为下一步的产权交易打下基础。因为产权交易后，有利于增加农民的财产性收益。

　　现实工作中，农村土地确权登记政策性强、要求高、工作量非常大。在没有明确经费之前，经费确实是确权工作的主要障碍。不过，中央已经明确，要求所有支出均由财政分级负担。在陕西，按照每亩10元的标准予以补助，不足部分由市县财政纳入地方预算予以解决。

　　当然，除此之外，地方有些态度不积极，原因在于担心确权后导致征地困难。他们认为，现在尚没有确权到户，征地已经很困难了。如果到户后，征地是不是就更加困难了。这是他们的真实想法。

　　可是，现行的征地制度本来就不合理，需要进行改革，提高农民分享土地增值收益的比例。如果现有的征地制度不改革的话，这样的担心可能还有用处。但是改革之后，这样的想法就不现实了。

　　日报：总结来看，流转是必然的趋势。也是由内在的经济逻辑所驱动。但是既然土地不能保障农民的收入，为什么不选择将农民与土地分割，更多地考虑完善社会保障体系，保障这些农民的利益呢?

　　郑梦熊：虽然土地不能完全保障农民生活，但至少这是农民的退路。尽管不能过上富裕生活，但是起码生存不成问题。过去农村的生活保障，主要是依靠土地。现在对土地的依赖性在不断减弱。不过，社会保障体系还不完善。还不能完全替代土地的作用。在农民眼中，目前，土地还是最可靠的退路和保障。

　　在长期调查中，我们发现农民其实并不欢迎私有制。他们想这是不是又要回到旧社会了。从历史来看，私有制导致土地兼并，引起过分悬殊。当然私有制也不能够解决所有矛盾。可能私有化带来的问题要比解决的问题多得多。

　　源于实践需求的创新

　　日报：土地流转后，大多数都用于设施农业，发展经济作物。你是如何看待土地由原先的大田作物向经济作物转变的?

　　郑梦熊：这主要是经济效益决定的。工商企业进入农业后，是要追逐利润的。很显然，经济作物要高于粮食作物。除此之外，还跟地理环境、区位因素相关。比如东北，就比较适宜大面积耕种、机械化作业。种植粮食作物能够获得规模报酬。陕西也有这样的种粮大户，不过不多。因为缺乏这样的条件。

　　目前，土地流转后的用途，只是要求不得改变农业用途。并没有规定非要种植粮食作物。当然，考虑到国家粮食安全，要想改变这种局面，主要是需要依靠政策来引导。对于从业者来讲，如果种植粮食能够获得与经济作物基本差不多的效益，让农民有利可图的话，那么导向自然就会发生变化。

　　日报：与身处沿海的省份相比，地处中西部的陕西并未得改革风气之先。那么，陕西开展土地流转、土地经营权抵押等土地制度方面的创新工作，这其中的背景以及内在的改革逻辑是什么呢?

　　郑梦熊：随着工业化、城镇化的进程加速，农业劳动力大量地向非农产业、向城镇转移。一方面，农民人均土地不多;另一方面，年轻劳动力外出务工，难以兼顾农业。但是，新型农业经营主体也在不断涌现。工商资本希望进入农业从事现代农业，种粮大户、农民合作社、家庭农场也希望扩大规模，可是无地可种。在这种情况下，土地流转成了必然趋势。

　　问题也随之出现。土地流转以后，这些新型主体，无法根据现行法律制度，获得抵押贷款。因为这不被法律所允许。这就催生了一些工商业较为发达的地方开始探索，如平利县扩大农村信贷有效担保物范围。这有其必然性。也算是地方摸着石头过河，闯出来的尝试。

　　尽管按照现行法律，某种程度上，存在违规之嫌。但是，话说回来，这是源于实践的需求，它的产生有其必然性。