土地出让收入尚未好转 未来土地财政何去何从？

  我们这里的土地出让收入目前并没有好转。”近日，一位县城财政局长告诉第一财经。
  与此同时，接受第一财经采访的另三位基层财政局官员也表达了同样的观点。
  土地出让收入，全称是地方政府性基金国有土地使用权出让收入，它是地方财政收入重要来源。去年受房地产市场调整、房地产开发商资金紧张及居民购房意愿较低等因素影响，地方土地没前些年好卖了。
  一季度土地出让收入降幅不一，对当地财政影响有多少
  财政部数据显示，2022年土地出让收入约6.7万亿元，同比下降约23%。即便在去年低基数情况下，2023年一季度土地出让收入约0.9万亿元，同比下降27%。
  具体到各个省份，土地出让收入也降幅不一。
  比如，根据各地财政部门数据，今年一季度浙江省土地出让收入约1078亿元，同比下降约40%；贵州省一季度土地出让收入约143亿元，同比下降约30%。
  粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，土地出让收入在去年大降的基础上再次下降，反映出当前的房地产市场在恢复，但房企拿地意愿和能力仍未恢复至较好状态，一系列稳定房地产的举措仍需进一步发力。房地产市场稳定关乎经济稳定，房地产相关税收和土地出让收入对部分地方政府的贡献较大，直接关系到可支配财力。
  上述县城基层财政局长坦言，截至目前，当地还没有土地出让收入，有开发商有拿地意向，但仍在观望当地楼市是否好转。土地出让收入大幅下滑对当地财政影响比较大，可用财力会大幅减少。
  4月份中国宏观经济论坛发布的《中国土地财政的演化、困局和应对专题报告》（下称《土地财政报告》）称，伴随土地财政不断强化，土地相关收入规模持续攀升，已成为地方财政主要构成。2022年土地相关税收规模1.92万亿元，国有土地使用权出让收入6.69万亿元，合计占地方财政“三本账”（即一般公共预算、政府性基金、国有资本经营收入）收入的46%，是地方财政收入的重要构成。
  《土地财政报告》称，从土地财政依赖度看，伴随土地财政不断强化，地方政府对土地财政的依赖度日益上升，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%，2020年达到高点44%；若考虑土地相关税收后，土地财政依赖度上升至50%左右，2020年达到高点55%，地方财政对土地的依赖程度持续加深。
  数据显示，1998年地方土地出让收入为507亿元，2021年则达到峰值87051亿元。
  由于土地出让收入中相当一部分用于支付拆迁等成本，有研究称，土地净收入约占土地出让收入的四分之一，因此土地收入下滑同时，相应支出也削减，影响并没有外界想象那么大。
  近些年受经济下行等影响，不少地方会通过将土地出让收入所属的政府性基金收入调入部分资金到一般公共预算账本，用于保民生等支出，这也是外界十分关心土地财政的一大理由。
  今年3月1日，财政部部长刘昆在国新办发布会表示，土地出让收入列地方的政府性基金预算，是地方政府性基金预算的主体。从全国地方政府性基金预算的情况看，有部分收入调入一般公共预算使用，约占地方政府性基金预算的15%。去年虽然出现了下降的情况，但对地方一般公共预算支出的影响是可控的。具体数据尚待决算才能确定，若按照2022年土地出让收入减收约2万亿元匡算，影响地方一般公共预算财力约3000亿元。
  “我想说明一下，土地出让收入是毛收入，收入减少的同时，也会相应减少拆迁补偿等成本性支出。我为什么专门说明一下这个情况，因为收支之间是联动的，所以它的收入下降影响并没有那么大。”刘昆说。
  另一位基层财政局副局长告诉第一财经，当地今年以来土地出让收入没有好转。当地供地资源比较少，市场需求有限，恢复空间不大。土地出让收入低迷对当地财政会有一定影响。不过，由于当地工业发展势头较好，近些年转型后效益在显现，因此土地出让收入下滑对当地财政影响不太大。
  土地出让收入未来趋势如何
  尽管目前土地出让收入形势还未见好转，但几位基层财政局长均表示，今年预计比去年好。
  这从今年中央与地方预算报告中也可以看出。近些年地方政府性基金本级收入中九成以上来自土地出让收入。今年预算报告预计全年地方政府性基金预算本级收入约7.4万亿元，同比增长0.4%。
  不过，各地对今年土地出让收入预期有明显差异。
  根据预算报告，第一财经统计发现，31省份中有21个预计今年政府性基金预算收入能够实现增长，其中天津、辽宁预计收入增速超过100%；有10个省份预计今年政府性基金预算收入继续下降，主要是预计土地收入下降所致，最高的省份预计土地出让收入降幅超过50%。
  一位基层财政人士告诉第一财经，从当地情况看，作预算时预测土地出让收入实际是根据当年支出需求来倒推的，尽管每年土地出让收入预算规模不小，但实际能否完成最主要看房地产市场情况等，有较大变数。
  前述《土地财政报告》分析称，“房住不炒”基调仍然延续，土地市场难有大幅反弹。城镇化速度放缓、潜在置业人口下降等因素作用下，房地产长期需求将继续收缩，长期来看难以支撑土地财政继续快速发展。
  中国社科院财经战略研究院研究员汪德华在近期中国宏观经济论坛研讨会上表示，土地出让收入未来形势怎样，目前已有所共识。未来几年中，在疫情影响逐渐消散之后，土地出让收入可能还有适度反弹；从中长期看，土地出让收入，特别是净收益持续下滑的趋势难以扭转。
  罗志恒团队测算了到2035年为止的住宅用地“成交土地出让金”收入规模，年均金额为3.59万亿元，低于2020年和2021年。
  为了弥补未来土地财政收入下滑导致的资金缺口，不少专家支招。
  专家普遍认为，核心还是结合当地实际发展经济，带动税收等收入增长。另外，可以通过基础设施REITs等，盘活存量资产资源，适度增加国有企业利润上缴比例等增加收入。
  除此之外，还可以进一步优化中央与地方、省市县财政事权和支出责任划分改革，适当上移部分财政事权和支出责任，减轻基层财政负担。另外，继续加大中央、省对市县转移支付力度，减轻因土地收入下滑等基层财政“三保”压力。
  罗志恒建议，可以开辟新的税源和收入。比如，有必要根据房地产的恢复情况适时开征房地产税。但要注意避免对经济造成预期收缩效应；比如改革消费税，扩大征税范围，从烟、酒和汽车逐步扩大到高污染高耗能以及高端会所、高端酒店等。提高环保税、资源税税率。
  从支出端看，主要是削减不必要支出。比如，继续过紧日子，压减一般性、非必要支出。强化预算绩效管理，提高财政资金使用效率。
  罗志恒认为，要进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，压减支出责任。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员等。