陕西西咸新区建田园模式 以人为本打破城市困境

　西咸新区泾河新城FC-1现代田园城市项目效果图

　　1、中国的城市化要从社会建设入手

　　记者：在我看来，我们的城市之所以已经显现和将要显现一系列问题和危机，其根本性原因在于，对城市发展有着决定性话语权的人还没有想清楚城市到底是谁的城市，也不知道我们要建设一座什么样的城市。所以，我对西咸新区提出的“理想城市，理想社会”很感兴趣，前者曾是世界城市发展史上一次城市发展思潮的主题，后者则意味着从社会学乃至政治学意义上对城市作出理解。

　　王军：我们将西咸新区的实践概括为两个“理想”：

　　理想城市，理想社会，这两个理想是分不开的。过去我们讲城市化更多的是讲建设理想城市：城市怎么建、怎么规划，包括城市的交通、人口、产业等规划是否合理。现在我们提出一个观点：从社会史的角度看，城市化实践的是人类历史上最伟大的人口迁徙，城市是人类社会变迁历史中的一个阶段，研究城市就要研究社会，不能仅从基础设施建设、经济发展的角度来研究。也正是基于此，我们才能理解为什么说当代中国人实现了一个伟大的奇迹就是中国完成了最伟大的人口迁徙，无论是从中国整体的人口迁徙历史而言，还是从全球人口迁徙的历史而言，都是前无来者的。改革开放以后，中国的城市化率由20%左右变成现在的50%左右，接下来的目标是达到70%左右，70%是什么概念?从改革开放开始算起，要完成十亿人从农村到城市的迁徙。所以，在我看来，这么多年中国政府最大的一个成就就是领导了人类历史上最大规模的一次人口迁徙。

　　人口的迁徙、人口的流动，是世界历史前进的动力。为什么丝绸之路越看越伟大?那是因为人口的流动，推动了人类史上不同文明和文化的大交融，这种迁徙对人类的进步意义是不言而喻的。中国的大一统都是和人口的流动有关系的，很多西域的种族，由于种种原因发展起来，迁到甘肃、陕西、关中地区，和这些地区的人融合，这样的意义很大。

　　现在中央提出的新型工业化、城镇化、农业现代化的道路，是中国在21世纪前五十年的重大课题。城镇化道路要与社会发展统一，新型城市建设要与社会建设统一，中国的城市化要从社会建设入手，所以我们才讲了一个命题——理想城市，理想社会。我们把“理想城市”放在前面，因为理想社会目标更高，理想城市相对而言更容易指标化一点：城市建设是以产业为出发点还是就业为出发点，以就业为出发就是社会建设，以产业为出发就是经济建设。

　　我对新型城镇化的理解就是首先从人类历史变迁来看，我们正在实践这一代中国人所能做的伟大的、史无前例的事情——人类历史上最大的一次人口变迁，短短的50年间有10亿人从乡村进入城市，这个变迁就包容在城市化大的课题下。

　　记者：如果从人口迁徙的角度来理解城市化，应该很自然的得出这样一个结论：城市化首先是人的城市化，但我们之前的城市化，更多是在产业集聚和工业发展为目的的发展路径基础上实现的城市化。而且，从这个角度看，今天的城市中所面临的问题，在来时的路上已经发生。

　　王军：我将中国过去城市化道路主要分为两条：企业化方式、园区化方式。

　　“一五”、“二五”期间的企业化道路，就是先生产、后生活，就是先把生产线建起来，围绕生产线建设小区，从而建设子弟学校、合作社，城市就这样发展起来了。西安就是“一五”、“二五”期间国家建设的重点城市之一，为什么浐灞河这么脏?就是因为把纺织厂、军需厂沿着河建了起来，为什么放在浐灞河呢?因为可以多快好省地建设城市，污水直接排入河流，从而减少很多城市基础设施的投入。中国人用15年左右时间把一大批城市的架子搭起来了，形成了新中国的工业基础。但是，这带来了巨大问题，第一个就是污染的问题，同时带来一些社会问题，而更深层次的是社会问题。中国真正的第一代城市人就是那时候进城的。

　　我将第二条道路概括为园区模式。如果说第一条道路是以企业发展为主导的模式，那第二条道路就是以产业发展主导的模式，以西安为例，市委、市政府定的主导产业，南郊高新技术，东南郊旅游产业、浐灞金融区等等。从全国来看，都这样，长三角、珠三角等都是园区，大大小小的园区，大的像富士康这样的企业园区，小的像化工、制造业园区、高科技园区，都是这样发展起来的。过去的企业模式不讲究链条，而园区模式就充分考虑了企业间的关系，集约生产，迅速地带动了生产力的发展，但是最大的缺点“城市病”：城市无限扩展，摊大饼，交通拥堵带来效率低下。北京和西安的这种问题尤为突出——城市结构不合理，两三百米一个红绿灯，加上汽车无限制的发展，垃圾围城生态危机等等一系列的城市病。

　　更重要的是社会病，城乡断裂、差距拉大，城市兴起的背景却是农村的衰败。本来我们是希望城市带乡，但是变成了城市吸乡，城市变成了黑洞，吸走了农村的劳动力、资金和资源，少得可怜的钱都被吸到了城市，农村老太太卖猪娃、鸡蛋的钱都放在信用社，但是这些钱都用来倒腾房地产了，这就造成了农业和农村的衰败，仅仅靠科技来解决粮食问题。

　　2、新的城市一定要有边界

　　记者：应该说，您所谓“园区模式”的城市化道路，更多的发生在一些基于开发区或高新区所形成的新城，但我们看到的局面是，基于传统城区的发展而来的城市，也同样遭遇困境。其中让我们费解并深刻困扰我们的是，尽管大家都认为“摊大饼”不是好的城市发展方向，但几乎所有的城市都在热衷于“摊大饼”，为什么会这样?

　　王军：你注意到了吗，与“摊大饼”同时发生的是什么?包括人与人的关系、城市对农村的支持和回馈越来越少，城市像欧洲，农村像非洲等等。要找原因，这就是三个透支：透支环境红利，透支人口红利，透支土地红利。

　　一是环境红利的透支，就是说在园区模式下，都是以工业化为主导的城市化，这种情况下以经济利益最大化，往往带来透支环境红利，在对环境的注意上面，包括治污排污的重视不够，比如沿城市边缘发展都是借用原来城市基本的基础设施。污水处理厂利用原来的，新增的增量部分往往透支环境很多。

　　二是人口红利的透支。我们的人口红利最大的时期就是改革开放这三十年，50后、60后、70后这些刚好成为劳动力，支撑了中国的廉价劳动力。50后、60后、70后这代人家里一般有两三个孩子，到城市去打工，这些人跟“一五”和“二五”时期的不一样：“一五”“二五”时期是招工，而这三十年是打工，过去叫参加工作，这是进城打工，含义是不一样的，那时是农民变成工人，是“永久牌”的城里人，这打工一族是临时城里人。

　　现在80后较多的为独生子女，人口红利吃完了。现在的80后的工作条件要好于他们的父辈，但是他们的想法与父辈不一样，与父辈们每年打工可以带回去几百元，盖几间房子，为自己的儿女遮风挡雨的想法是不一样的。现在信息化的时代，农村孩子跟城市孩子接受的信息是一样的，所以他们感觉无望——自己创造出来的一切美好的东西都是别人的，他们以观望的态度看待这个世界的时候感到无望，虽然他们的生活条件比前辈的要好，但是没有主人翁的意识，感觉自己对于城市是他者，没有希望。这一系列的社会问题是透支人口红利的后果，而事实上，80后这代农村的人不可能再去种地了，农村的效益比太差了，他们也不会回到农村了。

　　还有一个透支就是土地红利。我们眼看着城市一圈圈往外扩张，国际上流行的无非是组团城市、带状城市、花园城市，没有一个是摊大饼模式，难道我们的规划师和市长不懂吗?实际上这个结局不是规划师、也不是市长的问题，而是发展模式的问题，园区发展模式是一种一直在透支土地红利的发展模式。

　　所有的城市都在城市的边缘发展，为什么呢?成本更低，效益更高，比如修到二环了，沿着城市的边缘画一个圈，就是开发区，起步区是5平方公里、3平方公里等，但是起步区的建设中央、地方都没有给钱，包括西安浐灞生态区和高新区最早也是这么起来的，但是钱从哪儿来?就是土地的预期效益，提前透支土地的预期红利。然后做概念、讲故事，就这样以预期效益换开发资金。

　　问题是，这5平方公里开发出来后，必须开发这20平方公里，要不钱从哪儿来，但要开发这20平方公里，怎么办了?同理，得弄40平方公里的规划，这就叫扩区，所有的开发区都经过这个扩区的阶段，很多人都看不到这个。所以我开发20平方公里就得以40平方公里的土地来预期，这种击鼓传花的方式就迫使我们必须往前做，做完这40平方公里就得做80平方公里，不如此就不会持续，所以城市只能是越摊越大，无论是小城市还是中等城市这几年都变大了几倍，所有的城市都为各种“城市病”所困扰。

　　这三个透支已经使得我们的发展到了不可持续的地步，必须要停了——无序扩张总得有个头啊!这就是我们说的新的城市一定得有边界、并且用法律来固定下来。

　　3、市民社会是城市的核心

　　记者：问题的关键是，城市的困境要求必须停下原来的发展模式，但在强大的惯性之下，能马上停下来吗?打个比喻，就像一辆还在行驶的车，虽然知道未来会支离破碎，但至少现在还在奔跑，如果现在停下来现在就会支离破碎。哪一个决策者会希望这辆车在自己手里马上破碎呢?又有哪一个决策者能承担起马上破碎的代价呢?所以，可能的选择是，尽管知道没有未来，还只能继续一路狂奔。

　　王军：理想城市、理想社会，这里面带有一个值得我们思考的问题：这么多年谁在扛着中国的基础设施建设，我们在揭示房地产商暴利的时候，我们还需要思考目前这些问题的深层次的体制新原因是什么?在分税制的情况下，55%的财政由中央支配，45%由地方支配，地方除了养活人以外，基本上没有余力干其他事了，贫困地区就更不用说了，这种现象在上世纪90年代很普遍。到了21世纪，土地财政开始兴起，土地红利支撑了中国城市化二三十年，房地产业第一贡献了GDP，第二拉动了基础产业发展，第三解决了就业问题，但我们也只是看到了这些，没有看到更深层次的问题，那就是中国工业化的基础建立在土地财政上，土地红利解决了城市化的财政问题。

　　那么，接下来怎么办?新型城市化道路能停下来吗?当然不能停，也不应该停，但这就需要下决心解决投入问题——新型城市化国家要投入，不能只取不予，应当有取有予，甚至为新型城市化买单，这是我讲的核心问题。地方政府要有通过财政支付城市建设费用的能力，而不是把这个作为非法，要解决这个问题必须在通过财政体制改革解决，必须把这个作为中国的战略任务来买单。

　　记者：你的这个提法很大胆。

　　王军：新型城市化，第一要从规划理念入手，首先要停止摊大饼，城市要有明确的边界，这要作为一条法律，就是陕西提出来的建设现代田园城市，实际上就是“核心板块”、“田园城区”加“优美小镇”，在此基础上形成一个完整的市镇体系，从城市形态上来讲，要把这种市镇体系法律化，20-50平方公里这样的城市星罗棋布，各自有各自的边界。这样的话就能辐射农村，带动农村发展成为可能。

　　这种点状城市建设有两方面预期：第一是法律规定城市有边界，周边就是农田，且是法律规定的农田，什么时候都不会改，在这种预期下，农民就会对农田进行长期投资;第二是点状分布真正能把农村带动起来，对复合农业的需求增加，即传统农业与休闲、教育、文化、科技、加工业、现代服务业高度结合，极大提高农业比较效益，使之成为城市产业，这实际上就是奢侈品农业。我们一讲奢侈品就反感，因为与富人联系起来，其实奢侈品是好东西，以最小的资源消耗得到最大的二次分配。奢侈品农业最大的好处就是把城市的高消费引入到了农村。从更大的方面说，这实现了城市的资金流和消费流向农村正向流动的一种模式。点状布局的市镇体系使之成为可能，假日农业、休闲农业完全就兴起来了，新的产业就起来了。

　　现在实际上从事农业的人口已经很少了，虽然有50%的人还生活在农村的土地上，但实际上有一部分是流动的，是两栖的，这就是为什么还有3.8亿人在火车道上跑着。将来我们要实现农民依然拥有土地，但可以进城就业。什么叫一体化?第一就是社会管理一体化，管理都是社区，你可以因工作住在城市，但也可以住在新的农业社区，你也可以从事农业，农业是一个职业，而不是一种身份，不是划分所谓城市人和农村人的标准，我们都是居民，管理上都是一致的，户籍上没有农业户口和城市户口的差别，但是不排除5%-10%的农民经过组织起来成为职业农民或小庄园主。你可以住在城市或者镇上，也可以在城市工作，但是不排除在农村还有二亩农地，如同城里人有个门面，可以自己经营，也可以出租。但可以通过新型农合组织的方法解决土地流转问题。

　　庄园农业更简单了，我们政府通过土地置换把中间这块地腾出来，我们现在最根本的问题是政府不相信农民，总把农民看成小孩，而政府是慈母、慈父，总不相信农民自己能管好自己、养活自己，总担心把地分给农民，农民不种了怎么办?把地卖了怎么办?从而农民越来越弱势、农村越来越弱势。市场经济最大的特点是还权于民。当年万里搞得土地分配到户，就是相信农民自己能管好自己，所以要立足现实解决问题。

　　记者：不仅过程漫长且可能伴随痛苦，更重要的是，以社会建设角度来看待城市，势必牵涉到更具体更复杂的城市发展共识，包括审美共识、城市社会建设共识等，城市变革本身就是一场社会变革。

　　王军：“理想城市、理想社会”也好，从社会变迁的角度重新发现城市也好，总之是说我们应该从社会的视角来看城市，以前我们理解城市就是盖几个楼，大家聚在一起就是城市化，到后来就是产业之城，现在要从社会的角度理解城市了。这是我想讲的一个基本概念，然后其他具体的技术性问题就简单了。基本的思路就是以社会建设统领，而不是以产业带动城市，应以就业带动城市，就业带动城市是有机的。城市是有机的，有生命的，不是规划师拿图纸画出来的，市民社会是城市的核心，然后围绕这个产生商业、就业、交通等一系列的东西。