陕西省首批城乡建设用地增减挂钩试点东樊村调查

　　整洁气派的东樊新村

　　雷百灵老人和他的老伴在新家里开始了他们的幸福生活

　　2012年6月21日，高陵县第二批城乡建设用地增减挂钩项目，得到了陕西省国土资源厅的正式批复。

　　“第二批1981.9亩周转指标的顺利下达，是对我们东樊村用增减挂钩方式统筹城乡发展建设成绩最好的肯定”高陵县委副书记胡建超说。作为陕西省首批城乡建设用地增减挂钩试点村，高陵药惠管委会“东樊村模式”，让土地在城乡间“飞”了起来，有专家分析就目前来说，至少有三方面的意义值得借鉴：一为偏远地区新农村建设筹集了充裕资金，二为经济开发区争取了发展空间，三为现代农业用地新增了流转资源。东樊村的这种安置模式也因此被国土部部长徐绍史评价为“做到了真正意义上的城乡统筹”。

　　谁也不花钱 建起了新农村

　　2012年7月11日，高陵县“东樊第一村”。71岁的村民雷百灵，在自家的小别墅里，悠闲地摇着蒲扇。

　　“你看我这小楼房，有车库有露台，还有放农具的凉棚，连地板砖也是政府给铺好的，这双层保温的窗户，比我那旧房子不知道强多少啊”，雷百灵老人连连说着，这个设施齐全的小别墅，楼上楼下共220平方米，住着三世同堂的一家5口人。

　　幸福与否，是民众自己的感受。东樊新村占地约180亩，计划总投资1.2亿元，太阳能取热设备、宽带、天然气都一应入户，节能环保新材料、外墙保温工艺等，一切现代建筑科技被广泛应用，与城市房屋建设水平没有任何差别。

　　“可你还别不信，这么好的房子，以老宅子置换过来，我只添了300块钱，省下的钱还买了辆小车呢，你看我这车库可不是空的”，雷百灵满口里说的都是知足。根据相关部门核算安置，东樊村民以原有旧宅，包括水井等全部资产估价，与所选新宅总价两相置换、多退少补。

　　这样一来，绝大部分农民几乎不花钱，有的甚至还要赚出一点来，因为就地宅基地安置每平方米只有400元，就地楼房化安置每平方米350元。此外，几乎在“政府不出钱”的情况下，新村公共服务设施也面面俱到。

　　太阳能路灯、图书馆、医务室、超市、污水处理站、垃圾中转站、社区服务中心、广场绿地，更让农民的生活环境有了质的飞跃。然而，这个让东樊村农民“很幸福”的新生活，在几年以前还根本无法想象。

　　多年以前，位于县城东3公里处的东樊村，由4个分散自然村组成，远离城区、远离工业园区，不比城中村有优势，还被规划为永久基本农田保护区，村民又多以务农为主业，经济并不宽裕。可以说东樊村的发展，几乎没有优势可言，拿什么来在这里建起新农村?

　　“推进新社区建设，政府必须从根本上转变执政理念，要不与民争利，东樊社区建设中，高陵不仅让农村的土地收益全部回归到了农村，而且还通过项目整合在资金上给予最大支持。东樊村改造是在政策撬动、政府推动、市场牵动、群众互动共同作用下实施的，这四项是我们推动此项工作的法宝!”在总结东樊村改造的经验时，高陵县长范九利给出了如此解答。

　　尊重市场配置 实现城乡互动

　　在城乡发展之间，对于稀缺资源的需求是双方的。一方是新农村建设缺少大笔资金的支持，一方是城市发展缺少大片的土地资源。近年以来，经济奔腾的高陵县，稀缺的土地资源，也呈现着一松一紧的矛盾。

　　一松是偏远农村平均每户1亩多的宽大宅基地，利用率不高、粗放型的土地使用方式，颇有“浪费”之嫌。一紧是经济开发区用地紧张，可谓寸土寸金，求之不易。

　　事实是，哪里尊重了稀缺资源的市场配置，哪里实现了城乡间的互动支持，哪里就会有双赢的收益，东樊村的成功实践，玄机就在于此。在东樊村“小村庄合并”搬迁新社区后，原本占地482亩的分散村落，节约出了土地302亩。

　　然而，新腾出的农村土地，还不是城市发展需要的那一块，偏远的位置也决定了农村土地“卖不上价”，根本不够建集中社区的费用。能不能让土地在城乡间“飞”起来，美好的愿望尚待一个政策的支持。

　　2010年4月，陕西省国土资源厅正式批复相关项目，并下达首批挂钩周转指标853亩。随即，有了先行先试的政策支持，高陵县变过去对土地的“位置控制”为“总量控制”，把结余土地指标拿到“最值钱的地方”去拍卖。

　　2010年8月，高陵县把东樊村结余302亩建设用地指标，在泾河工业园区挂牌出让，最终拍出每亩63万元的高价，筹集建设资金1.7亿元，偏远农村的“土地指标”卖出开发区的好价钱，一时间广为众人传诵。

　　于是，全部只需1.2亿元的东樊新村建设，真正实现了“农民不花钱，政府不出钱”的零成本建设。不仅如此，由于拍卖的只是指标，旧村庄复垦后还可新增302亩耕地，加之新村住宅户均资产由7.36万元增长到25万元，东樊村民自有资产呈现了几何倍的增长势头。

　　2011年11月，高陵县《农村新社区布局规划》、《城乡建设用地增减挂钩专项规划》出台，将全县88个行政村规划为18个新型农村社区。“通过市场化的运作，让低价值的建设用地指标，飞到了高价值地区，合理转化为城市发展空间，同时消除了城乡地价极差，以升值资金全部反哺新农村建设，实现了城乡共享改革发展成果”，高陵县城乡统筹办主任闵小平说。

　　民主是一种治理方法

　　“没有一个村民上访，没有一户房屋加盖”，在东樊村的成功经验中，全体村民全程参与，并做出最终决策，被认为是“成功最大的保障”。民主不仅仅是理念，还是一种治理方法，一个村子怎么拆怎么建，拿主意的事情，得交给村民自己去做主。

　　从东樊新村的项目规划，新社区安置房图纸，到何时拆掉旧村庄，复垦耕地作何使用，包罗万象的大小决策，全部由村民集体讨论投票决定。“以往搞新农村建设，往往要么大拆大建，要么搞面子工程，没有满足农民真正的需求，所以建一个什么样的新农村，还要由农民自己来定”高陵县委副书记胡建超说。

　　新村社区的总体规划，充分体现了现代生活方式，与农业生产方式的融合。为了方便村民储藏农具、粮食等，每户设计有200多平方米的储藏棚。为了尊重村庄节庆、婚丧嫁娶等传统习俗，在社区服务中心楼，设计有承接60桌以上宴席的活动场地，桌椅灶具碗筷全套配备。

　　由于在前期走访调查中，全村选择宅基地安置有388户，占比88%，放弃宅基地迁城居住的有58户，占比12%。为了满足这不同的需求，东樊新村最终确定了4种不同的安置方式，包括就地宅基地安置、县城楼房化安置、就地楼房化安置和县城楼房化+就地楼房化安置。对于自愿放弃宅基地、迁至县城居住的村民，每户奖励3万元安家费用。

　　细致入微的安排还在于，仅宅基地安置共有八个户型，最小面积160平方米，最大为238平方米，供村民根据个人情况自由选择。为鼓励村民就地住楼房，每平方米定价还比宅基地方式降低了50元。

　　民主，也体现在工程与资金的监理上。由城乡统筹办、工程监理、村民代表等，组成工程监督小组，从地基到地板，全面监督工程质量。所有公务员不准介绍施工队、材料商，按照专户管理、专款专用、多头审核、按需拨付机制，共同监督资金使用。

　　“运用土地增减挂钩政策建设农村新社区彻底改变了传统意义上的农村形态，是农村实现革命性变化的重要途径，不仅搭建了城乡资源共建共享、城乡产业融合发展桥梁，又破解了工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、缩小城乡差距“缺抓手”、农村城镇化“缺推手”等一系列经济社会发展的难题。在整个过程中我们按照科学发展观的要求，充分尊重了农民意愿，把让农民得实惠放在第一位。”谈到东樊村新社区建设的意义，高陵县委书记李毅说。

　　城乡统筹是一次生产资源的重大调整，涉及方方面面的根本利益，只有满足了多数人的最大化利益，才是真正挑不出毛病的改革，东樊村在这点上给出了一个很好的范例。

　　先行先试 我们走在改革的路上

　　结合地域实际，创新制度设计，这是社会科学领域的“尖端技术”。

　　改革，不是让农民失去利益，是为了增加农民收益，不是让城市与农村争利，是为了让资源合理配置，达到城乡发展的双赢，这就是“做增量”的改革理念。

　　2008年起，借助西安国际化大都市、泾河工业区的发展势头，高陵先后在户籍制度、农村产权制度、农村金融体制、城乡社会保障等领域大胆改革。2009年，高陵县被确定为陕西省统筹城乡示范区改革试点县，自此将统筹城乡发展引入了改革快车道。

　　2010年起，利用城乡建设用地增减挂钩政策，在“谁也不花钱”的前提下，成功建起了“东樊第一村”。新的探索还在进行，在调查中新增耕地怎么“流转”，已成为东樊村民探讨的下一个致富愿望。

　　2012年6月21日，高陵县第二批城乡建设用地增减挂钩项目，得到陕西省国土资源厅的正式批复，再次下达挂钩周转指1981.9亩，拆旧复垦还耕计划分3年实施。

　　未来的高陵，将按照“规划一体、产业协同、资源共享、服务均等”思路，采取“政策撬动、政府推动、市场牵动、群众互动”办法，构建城乡一体化发展格局。本着不与民争利的意识，高陵县还计划成立专门基金，将全部土地拍卖收益统筹，并整合多源头项目资金投入新农村建设。

　　城市与农村，本是相互依存的共同体。“谁也不花钱”建起了新农村，仅仅是一个幸福的起点。如何创新机制、尊重市场，将稀缺资源统筹利用，让土地、人才、资金、技术，在城乡之间有序流动、有效对接、优势互补，才是改革与发展的最终均衡状态。