陕西省靖边县创建扶贫移民搬迁和城镇化新模式

　　公元994年，在位于靖边的统万城，十万各族人民被宋朝政府强行搬迁到南部的白于山区。一千年以后，白于山区深处的数万人，将迁移到距离当年的统万城仅仅40公里的靖边县城。

　　是历史的轮回?还是历史的矫正?透过历史的烟云，靖边的移民更像一次回家。

　　十年移民路

　　靖边的扶贫移民始于1998年。“那时候，总投资两万五，可以给十亩耕地，三间房子，理念上基本是就移民论移民”，县扶贫办主任吴泳宏把这一阶段看做靖边扶贫移民的起步阶段。

　　2003年以后，随着经验的积累和补助标准的提高，扶贫移民由零散的就近搬迁和异地搬迁，进入到移民和板块扶贫开发阶段。通过把各种涉农资金和项目整合起来，进行整村推进，取得了较好的效果。如中山涧镇长渠村，实现板块开发和移民搬迁后，人均收入实现了两年翻一番，五年翻两番，从特困村变为示范村。

　　扶贫移民在一些地方取得成功的同时，一线干部也曾陷入困惑。吴泳宏说：在南部白于山区，空壳村、空心村出现了不少，村里几乎都没有了小学，三十五岁以下年轻人常年不在家……这些现实，让我们不得不思考，社会发展趋势是什么，经济社会还会出现什么变化，扶贫移民能不能一步到位，怎样实现最大的经济效益和社会效益?

　　2010年，在探索了十余年的基础上，靖边县委、县政府对白于山区移民有了新的思路：将移民搬迁、城乡统筹、社会管理创新、乡镇机构改革、城镇化、发展现代农业有机结合起来，以移民搬迁为抓手，实行大移民战略。也是在2010年，省政府提出白于山区移民战略，并且要求移民搬迁必须和城镇化、工业化、农业产业化相结合，指导提升了靖边已有的理念。以扶贫移民带动城乡统筹发展、促进城镇化的大移民理念不断深入人心。

　　靖边此次“请”农民进城，并不是简单地把从事农业生产的农民搬进县城。进入海则畔移民二区的农民，有一半以上是已经进城打工，但难以真正融入城市的农民。县委书记马宏玉说：农民已经大规模进城，但农民变为市民依然有很多障碍，这是城乡统筹、城镇化的最大问题所在。由于有户籍制度等很多制度政策壁垒，经济适用房、安居房不针对农民，真正实现城镇化、消除城乡二元结构非常之难。如何破除城乡二元结构?如何让农民工真正进城?省委、省政府高瞻远瞩，提出了白于山区移民的战略规划，我们就抓住这个大机遇，顺势为农民工进城开辟新的空间：移民搬迁。

　　请农民进城

　　“比廉租房更廉租，比保障房更保障”，主管副县长王武这样形容靖边白于山区移民的主体工程：海则畔二区移民工程。

　　这个距离县城仅仅6公里的社区，由于毗邻当地最大的企业榆林炼油厂，区位、交通优势明显，即将成为县城的一部分。海则畔移民社区有完善的基础设施，功能相当完备，社区功能和基础设施，超过了县城内多数居民区。而这样一个居民社区，根据省政府的统一要求，农民缴纳最多4万元自筹资金，便可入住最小60平方米，最大100平方米的单元房。

　　由于契合了农民进城的深层次需求，加之自筹资金少，报名相当踊跃。在五里湾、大路沟两个白于山区深处的乡镇，90%的农户报了名。在龙洲乡二村，有3户海则畔二期的移民指标，270户报了名。为了实现公平，除了特困户外，其他移民指标靠抓阄来决定。县扶贫办干部说：一般村上的指标，往往有十倍的农户来报名争取，现在最大的问题是供需太不平衡，现有指标远远满足不了实际需要。

　　比保障房更保障，体现在此次移民政策中。靖边白于山区移民政策，不可谓不优厚：农民享受一次性移民政策，在县城拥有房产，就业创业，同时在农村的土地经营权和财产权不变，宪法所赋予的财产和资产经营权，不改变。用当地人的话说，就是来去自由，进退自如，城乡两不误。搬迁户农民，确实比普通城市居民还有保障。

　　移民和“三化”互动共进

　　没有就业和产业支撑的城镇化，很让人担心。常住人口二十万的靖边敢于在短短三四年间，移民近四万进城，靠的是什么?

　　县长李永奇说：靖边是陕北第一次工业化的代表，这几年正在建设能源化工园区，工业化的不断深入，是我们敢于移民进城的底气。

　　靖边正在建设的能源化工园区，被认为是陕北第二次工业化的点睛之笔。园区总投资272亿元，以能源深加工、深度转化为主，是目前陕西省在建的产业链最完备、技术水平最高、循环利用率最高的能化工业重地。园区即将于明年生产，除产业工人外，还可带动解决相关就业六七千人。除此之外，在海则畔移民区的周边，有正在稳步推进的中小企业创业园区、物流园区等潜力巨大的经济区。工业化和城镇化向来是互为因果、互相促动，有专家认为，靖边在几大经济园区附近实施几万人规模的移民，是对工业的基础性“配套”，不仅是合理的，也是必要的。在陕北第二次工业化的重地实施移民和城镇化建设，是珠联璧合之举。

　　作为陕北最主要的农业大县，靖边如此大规模让农民进城，是否影响农业生产?主管副县长王武说：恰恰相反，部分农民移出南部地区，为其中较平坦的涧地地区的连片生产、机械化耕作创造了条件，也为土地流转创造了条件，会促进这些地区的农业产业化。同时，在靖边的北部地区，劳动密集型的设施农业比较发达，劳动力短缺，南部山区富余劳动力迁出后，可以到北部的现代农业园区从事劳动密集型农业生产，可谓各得其所，相得益彰。农业产业化使部分农民退出农业生产，移民提供的劳动力又会促进另一些地区的农业产业化。

　　而靖边较活跃的城市经济、较完备的城市功能，也提供了大量的就业和创业机会。在人人都是生产者，人人都是消费者的城市，所容纳的就业人口，超过单纯从事工业和农业的人口。经过十多年的建设和努力，靖边已经成为陕北第三大城市，而且有成为区域中心城市的趋势，较高的城镇化水平让人们对城市的容纳能力有信心。而海则畔二区移民户入住后，将提高城镇化水平三个百分点。

　　李永奇说：工业化、农业产业化、城镇化为移民进城提供了条件，移民进城又会促进工业化、城镇化、农业产业化，良性互动的效应正在显现。

　　农民变为市民的关键

　　移民是手段，致富是目的。在实施移民搬迁过程中，靖边县紧紧围绕让移民户增收致富这个中心，进行了多方努力。

　　为了保障就业和增收，县扶贫办组织专人对移民进行全方位的就业服务和培训。“除自主创业、做生意的外，我们正在对移民户进城就业进行摸底：哪些人准备自己创业，哪些人想进超市，哪些人想当园丁，哪些人愿意作服务员，哪些人想到修理厂……准备提前进行培训”，扶贫办主任吴泳宏说。

　　县扶贫办已着手对全县各大超市商场、宾馆饭店、修理厂等第三产业的用人进行了意向调查。结果显示，将来的移民很受县城各行各业欢迎。靖边全家福超市经理说：“原来我们聘用员工，都需要找保证人，因为流动的农民、没有固定居住地的进城务工人员很难管理，也相对容易出问题。如果农民能在县城有自己的房子，有户口，我们当然更愿意聘用了”。

　　在移民户增收中，最显著的是财产性收入的剧增。在靖边县的收入账中，移民户的打工收入三到五万元，财产性收入从无到有，往往增长二十多万元：一个单元房净投入四万(按较大户型算)，市值二十多万，净增二十余万。

　　有学者说：能否成为居民的标准，是有家有业。多少年来，进城务工农民的“业”在城市，家却不在城市，因此不能成为真正的市民，这是我国城镇化的最大难点。靖边的移民，解决了农民变成市民的关键问题。

　　财产性收入的从无到有，从少到多，也带来农民心理变化。在县城打工的乔沟湾乡农妇顾巧莲一家争取到了一个指标，即将在明年搬进移民社区，顾巧莲说：“多年来我们一家一直在县城租房子，商品房买不起，虽然明明知道以后不会回农村了，但农村的旧房子尽力维护不敢撂;这下也和城里人一样有了单元房，我觉得不比城里人差什么，心里面一下子踏实了，农村那摊子也准备撂了”。

　　曲线生态建设

　　白于山区群众向来有吃水难、烧柴难、行路难、娶媳妇难等老大难问题，通过这次移民搬迁，有望得到大面积、高质量的解决。

　　当然，靖边白于山区移民，解决的远远不止农民的“老大难”问题。

　　白于山区移民除了扶贫外，另外一大宏观政策目标是生态建设。白于山区是我国水土流失的重灾区，直接影响着黄河的含沙量和全国的林业生态。对治理黄河和水土保持、退耕还林来说，白于山区都是全国的重点和难点。白于山区的水土流失如何治理?森林覆盖率如何提高?三十多年来，多个部门进行了多方位的努力，中省市县投入了数百亿的资金，但是，白于山区的水土流失依然没有根本性的扭转。主管农业的副县长王武说：如果不能实现人真正退下来，退耕还林还会反弹，生态建设很难巩固。只有将人真正退下来，白于山区的水土保持和生态建设才会有根本的转变、长期的稳定。

　　靖边县委、县政府的生态账蔚为可观：海则畔社区规划移民共8720户，37000人，这些人进城后，可使原住地20万亩多的山地、低产田退耕还林，将增加20万亩林地，提高森林覆盖率3%。而这些，都将是在没有退耕还林补助，甚至是省下造林资金的情况下实现的，生态效益的投入产出比非常高，远远超过以前的退耕还林。

　　这一宏伟的生态目标能兑现吗?只要移民户能住得下，有一定的收入，真正融入城市生活，答案是肯定的。虽然目前的政策是移民户“进退自如”，依然可能再回乡种地，但人们相信，若干年后，在城市拥有房产和收入的绝大多数人会自动放下农村的土地，生态效益将得到兑现。

　　也有人认为，靖边白于山区移民的生态效益是间接的，没有立竿见影。靖边一位县领导说：白于山区人民在千年的时间内，完成了白于山区的进入、定居、开发，白于山区的生态破坏和水土流失，是千百年间随着生产开发逐渐形成的，相反的治理过程，怎么可能一蹴而就?只有柔性的、曲线的政策，才可能被农民接受，才能有稳定的长期效应。

　　巨大的杠杆

　　靖边白于山区移民，在使众多农民受益的同时，对整个县域经济引起了连锁反应。

　　首先是房价下降到合理区间。多年以来，靖边群众感叹县城房价和西安差不多。2010年，靖边县城的许多房子卖到近五千一平方米。从2011 年海则畔移民社区开工以来，房价逐渐回跌到合理价区，平均房价降了一千元左右。县城群众证实，几乎没有人再炒地皮，没有人炒房了。许多原来准备在房地产、地皮上大干一把的人，转型做起了农业、工业和第三产业。靖边知名企业家罗建国说：移民搬迁让过高的房价回归合理，让过热的房地产投资降温，大多数社会资金脱离房地产，转向工业、第三产业和农业，我认为对整体经济的健康持续发展相当有益。

　　靖边以低门槛“请”农民进城，也让“土地财政”实质上消解。是否靖边以放弃“土地财政”来为低门槛的城镇化买单?靖边一位县领导说：靖边经济依靠的是能源化工，本来就不存在土地财政。白于山区移民这一举措，确实也冷却了过热的房地产市场，让房地产回归健康发展。这虽然并不是移民的政策目标，靖边干部群众认为对全县整体经济的发展是有好处的。

　　9月18日，记者在黄蒿界乡马季沟村见到在此开发农业的方立奇。方立奇本来打算和朋友买下一块地皮开发商品房，在县城的保障房建设，尤其是白于山区移民社区开建后，靖边的房价在一年多时间下降了近一千元一平方米，“搞房地产再没有暴利了，我就来到黄蒿界种土豆，种四百亩土豆也能赚八九十万，风险又低，还比搞房地产轻省”，方立奇说他将长期投资农业。

　　白于山区移民是一根巨大的杠杆，撬动了经济社会的方方面面。但举起“杠杆”的政府却过于负担沉重：靖边县本级财政，压力很大，据悉到2015年才能走出困境。财力集中于移民搬迁，也使得其他许多方面支出受到影响。

　　马宏玉说：靖边的移民搬迁，实质是各级政府对农民的一次巨大投入;“各级政府拿出巨大财力，让利于农民，让农民既有住处，又有财产性收入。政府通过城镇化的移民搬迁，让农民真正进城，使城乡统筹发展、生态建设、城镇化等多重政策目标得以实现，是政策‘集成创新’实现的多赢”。