把脉中国农地制度 （上）

          ２００４年２月底，由北京大学中国经济研究中心与美国耶鲁大学中国法律研究中心联合举办的"中国征地制度改革国际研讨会”，引起了中美土地专家和政府主管部门的高度重视，座中冠冕，除了众多多年研究土地问题的学者，更颇多中央财经办公室相关部门、国土资源部的要人以及政策制定者。其规格之高，按美国律师事务所参会的一位律师所言，"在研讨会中是很少见的”。
  
  
   中国未来最为重要的问题
  
   为什么要改革中国的征地制度以及如何改革？会上的讨论，给出了一幅简洁而清晰的图景。
  
   １９７８年到２０００年间，中国城市从１９３个增加到６６３个，镇的数目从２１７３个增加到２０３１２个，城镇人口从１．７亿增加到４．５６亿。与此同时，上亿的农民工从农村转入城镇城市，数千万亩的农地被转变为城镇的工商建设用地。而且，基于改革开放和经济增长的累计效果，人们一般预计，未来２０年中国的城市化还将加速。
  
   城市化、工业化的高速发展是中国的机会，也是农民发展的最大机会。但伴随城市化的加速，中国城乡协调发展的基础正受到强大冲击。农村耕地被占规模过大，农地转用的资源配置效益低下，农民土地权益遭到严重剥夺，这些问题已经严重制约了农民收入的增加。
  
   问题的核心是，现行法律在开始允许政府按市场原则出让、出租、转让土地的同时，依旧坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则，依旧维持政府独家征地的垄断权，依旧禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。对土地转让权进行的不当管制，以至于在工业化、城市化的土地资源配置中，市场价格机制已根本无用武之地。
  
   正如诺贝尔经济学奖得主罗纳德・科斯和道格拉斯・诺斯所指出的，如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为的扭曲。而具体到中国，我们为工业化、城市化而付出了巨大的代价，正是因为土地制度，特别是征地制度未能确切地反映资源与经济机会间的关系。
  
   工业化、城市化是中国现代化发展不可阻挡的潮流。问题在于，在现有体制下进行的工业化、城市化所产生的如此巨大的代价，我们是否还要承受下去？中国现行的征地制度，需要做出什么样的变革，以尽可能地减少这种代价，在工业化、城市化快速发展的同时，促进农业发展和农民收入的提高，最终达到整个社会协调发展？
  
   由于这些问题是如此重要，以至于中国的土地问题被耶鲁大学中国法律研究中心的埃里克森教授称之为"中国未来最为重要的问题”。
  
  
   农地转非农用须转所有制
  
   中国当前征地制度的问题，集中在农业土地转为非农用的土地这个环节。农业土地在农用范围内，其转让权归农户，这一点现在已经非常清楚。但农业用地一旦要转变用途成为非农业建设用地，情况就发生实质性的改变。
  
   其特殊之处在于，法律规定农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。举凡农业用地转为非农民自用的建设用地，就必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。而转变的惟一合法途径就是国家征用。国家对被征土地的补偿也只是按照被征用土地的原用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。
  
   这种土地非农化的方式，不仅将农民的集体土地所有权永久性地变成了国家所有权，将农民永久性地排除在分享农地以后的升值过程之外，而且对失地农民的补偿也没有考虑到国家赋予他们的长期而有保障的土地使用权、收益权和转让权，越来越引起农民的不满，由此引发大量纠纷，甚至群体性上访等恶性案件。
  
   在这种体制下，中国形成了一个混合的土地市场。政府凭借对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场，部分留在政府手中划拨。前者为行政配置，后者则为市场配置，二者并存、混合。而征用农地的成本与批租土地的收益之间所存在的差额，正是政府经营土地的红利。