把脉中国农地制度（下）

           区分"公共利益”
  
   对于国家征用的方式，从１９５４年制定的中国第一部《宪法》起就规定，只能是国家为了"公共利益”的需要才能采用。但在政府如此高的"红利”面前，"公共利益”的定义经常非常模糊。
  
   鉴于此，与会专家普遍提出，对于农村土地的转变用途，应当明确区分出转变后是公益性用途，还是经营性用途。在中共十六届三中全会上《中共中央关于社会主义市场经济若干问题的决定》，也已经提出"严格界定公益性和经营性建设用地”的原则。
  
   中央财经办公室农村办公室局长项兆伦认为，从目前来看，严格界定公益性用地和经营性用地，明确什么项目可以征地，什么项目不可以征地，是征地制度改革的核心。
  
   北京大学中国经济研究中心教授周其仁指出，在最严格的意义上，只有免费向全体国民提供的产品和服务才是"公益性”产品和服务，才可称得上是为公益性项目。除开国防、社会安全、公共卫生、公共教育等少之又少的品种之外，包括绝大部分国家重点工程在内的建设项目，都是只供部分国民消费、可以也应该按市价收费的项目。
  
   基于中央财经办公室（下简称中财办）与国土部自２００１年起的调研，项兆伦认为，在明确区分的基础上，还必须明确一般经营性项目用地不能启动国家的征地权，并且政府及政府部门不准从事土地经营。
  
  
   低廉的农地补偿
  
   周其仁进一步指出，有公共利益的项目，公众都能从中享受好处，而惟独放弃土地的农户为此受到损失，这本身就是不公平的。为了解决这个问题，政府首先应该作为土地的买方，以市场的原则和农户交易。征地应当作为一种最后的威胁，只有在市场交易无法进行的情况下才加以动用。其实，在美国还出现很多案例，因为是强制征地，原土地所有者并非自愿出卖，因此政府所付出的购地价格还会高于市场价格。
  
   但在我国，对于征用土地，虽然依照法律必须给予农民一定补偿，但补偿却常常少得可怜。许多学者因此提出提高征地的法定补偿的建议。问题在于，法律规定中的补偿提高，是否就可以真实反映土地的市场价格？
  
   北京大学中国经济研究中心主任林毅夫教授指出，最起码而言，征地需求立足于非农用地未来的收益，而征地成本仅仅代表农民放弃土地农业用途的代价。在这个基准下，土地的农用与非农用之间的市值差距越大，资源配置的效率损失越严重。并且，农地原主人被排除在城市化增加的土地市值的分享名单之外，抑制了农民增收的现实可能，恶化了国民收入的分配结构。
  
   他同时指出，补偿是根据地上年产出值的倍数确定，这是涉及资产收益年限的问题。土地本身无疑是永久性的资源，但在现行土地制度下，政府征用土地却只给予农民以３０年收益值为最高限，这也许反映了农户承包集体土地的年期，但忽略了３０年承包期后，农村集体还可以继续把土地分包给农民经营的利益关系。
  
  
   改革思路之争
  
   事实上，"最大限度保护耕地”以及"提高农民收入”的迫切需要，早就对现有的征地制度提出了巨大的挑战，我国有关征地制度的改革也早已在酝酿之中。
  
   １９９９年，国土资源部成立"征地制度改革研究”课题组，对各地征地情况进行调研；２００１年下半年，国土资源部召开"征地制度改革试点座谈会”，提交了一份《征地制度改革试点总体方案》，并陆续在上海、南京、温州、福州、佛山等九个城市进行征地制度试点。
  
   而从此次会议的讨论也可以发现，对于征地制度存在的种种问题，各有关部门和专家学者均有十分清醒和一致的认识。但对于改革思路和具体操作模式，却存在着不同的观点。
  
   第一种思路是渐进改良式的，核心问题是征地补偿标准的制定。从项兆伦的发言可以了解到，从中财办与国土资源部的调研工作和建议来看，是将改革定位为对现行征地制度的完善，核心问题是征地补偿标准的制定。
  
   其主要思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。
  
   第二种思路则强调，征地制度改革的关键问题是如何保护农民集体土地的财产权。保护农民以自主产权为基础，进入土地市场。
  
   国务院发展研究中心农村部刘守英指出，征地制度最大的问题，实际上是用行政权侵犯产权，用公权侵犯私权，这种行政权是一种强制的权力，是政府利用强制的权力将农民集体土地的财产权变成另一种财产权。只要这种以行政权侵犯财产权的征地制度没有根本性改变，地方政府随便乱占地，违法批地，肆意侵犯农民权利的现象就不可能得到遏制。
  
   两种改革思路争持不下，但相对而言，第一种思路代表决策部门的主流看法，第二种思路则主要是学者之见。因此在政策取向上，第一种思路似乎代表着未来的改革前景。
  
   周其仁认为，其实更为重要的是，我们应当借鉴以往改革成功最重要的经验，那就是可以有不同意见，但不能因为不同意就完全拒绝去试一试。事实上，美国今天看来已经相当完善的土地法律，很大程度上就是民间尝试、最后一般化和规范化的结果。而今天的中国，也已经看到市场力量自发的改革。南海和昆山的试验，正在探索中国征地制度改革的方向。