九大督察局紧盯全国土地审批 更严政策即将出台

　　针对一些城市违法用地高达60%以上的情况，国家还将出台“更为猛烈”的国土管理政策

　　原计划于去年推出的国家土地督察制度终于正式实施。今后，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用，将纳入九大土地督察局“最严格”的监管。

##Detail_Page_AD##　　昨天，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号，下称《通知》），批准设立国家土地总督察办公室，并由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。

　　国土系统一位老领导昨日向《第一财经日报》透露，继该《通知》之后，国家还将下发更为猛烈的文件，以强化土地管理，“届时，会以很高的名头来下发文件。”

　　副部级机构

　　中编办一位官员昨日向《第一财经日报》表示，新设立的国家土地督察机构为副部级。

　　机构具体编制情况为：在国家土地总督察及其办公室方面，设立国家土地总督察1名，由国土资源部部长兼任；兼职副总督察1名，由国土资源部1名副部长兼任；专职副总督察（副部长级）1名。并在国土资源部设立正局级的国家土地总督察办公室。

　　派驻地方的国家土地督察局共9个（见附表），都为正局级。每个土地督察局设局长1名、副局长2名和国家土地督察专员（司局级）若干名。《通知》要求，国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。

　　《通知》称，根据工作需要，国家土地督察局可以适时向其督察范围内的有关省、自治区、直辖市及计划单列市派出国家土地督察专员和工作人员，进行巡视与督察。

　　国家土地总督察办公室与国家土地督察局级别相等，将负责协调国家土地督察局工作人员的派驻，并指导和监督检查国家土地督察局的工作。

　　衔接中央与地方

　　国家土地督察局的设立，旨在强化中央对地方的土地管理。

　　这从派驻地方的国家土地督察局的部分主要职责可以看出――1.监督检查省级以及计划单列市政府耕地保护责任目标的落实情况；2.监督省级以及计划单列市政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；3.监督检查省级以及计划单列市政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况。

　　今后，依照法律规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级政府在报国务院时，需将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局。派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，将及时向国家土地总督察报告。

　　而对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局将有权提出整改意见并监督执行。

　　补垂直管理之不足

　　长期以来，地方国土资源管理工作深受地方政府“插足”。2004年，各地陆续进行了省以下国土资源管理部门垂直管理的制度调整，上收市、县、乡的土地审批权力，但收效并不明显。今年国土资源部执法监察局通过对2004年9月以来各地用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。国土资源部一位官员向记者坦言：“实际上由于垂直管理调整中，人事、业务和经费三者没有同时到位，使得地方国土部门反而在当地处境更为尴尬。”

　　“（对地方政府违规用地）现在地方国土资源局是管不住的。”江苏省土地学会秘书长姜正杰表示，国家土地督察局与原国土资源系统内的执法监察局职能相近，但权限更大，加上跨区设立，能有效摆脱地方纠葛。这样，土地管理和监督正渐呈分开、制衡之势。

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　　评论:国土督察新规要透明操作

　　酝酿已久的土地监管新规――督察制度终于浮出了水面。国务院办公厅日前发出通知，要求建立国家土地督察制度，由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。国土督察机构将代表国务院、国土资源部对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

##Detail_Page_AD##　　因为涉及工农商各大产业，人员、土地、资金等各项因素纷繁芜杂，国土督察制度的研究一直处于相对谨慎的状态，国家的研究2004年即已经开始运作。由于近期房地产市场以及农业用地征收方面亟待规范，以及地方政府在涉及局部利益时的征地冲动日益膨胀，国土督察制度方出台。

　　作为一项牵涉利益甚广、影响力极为深远的国家重要性制度，国土督察制度的正确执行将为土地市场带来秩序和稳定。尤其对于目前价格飞涨的房地产市场，透明的土地审批监管制度将会为市场带来稳定的土地供给预期。同时，这也将对目前土地审批过程中存在的“寻租”行为进行有力的打击。

　　然而，一项制度的具体成效很多时候还取决于具体执行的环境、方式和力度。因此，客观地判断目前国土督察制度的外部环境，分析其可能存在的执行困难，对于该项制度的成功实施更具现实意义。

　　首先，从权力制度更替的角度来看。国土督察制度本身应属于监管权力的集中，这对于原本分而治之的地方分权制度来说是一个极大的冲击。其中涉及了地方政府与中央政府的权力利益分配，如何重新合理地协调好双方的利害关系，将成为该项制度设计的难点。

　　在目前，土地征用和拍卖有利于招商引资，创造GDP的增长点，这对地方政府来说意义非凡。地方官员无论从局部经济发展的利益，还是从个人追求政绩的角度出发，继续目前的中央地方分权制度受益匪浅。而中央加强对地方的监管将在实际上遏制了地方政府的利益，很可能导致地方政府的消极抵抗――即不作为。如不久前中央大力提倡的廉租房制度，到了地方很大程度上成为一个形式，至今并无太大的作为，广大社会群众也并未因此受益，相反倒是一些利益相关的团体或个人利用政策的空隙从中渔利。部分地区的有钱或有权者大肆购买平价房，而社会大众仍需面对价格飙升的房市。这样的教训值得吸取和总结。其次，从实践操作的角度来看，国土督察制度本身包括复杂的制度体系和机构设计。其目的是为了加强对土地市场的监督管理，规范目前混乱的土地审批和征用制度。但具体的实践稍有差池，得到的结果可能“谬以千里”。

　　目前，土地市场相关法律制度还远未健全，各地政府自行其是。除此以外，地方主管国土资源的相关部门管理制度不健全也是导致目前困境的主要原因。据相关资料显示：截至今年5月，全国国土资源部门共立案土地违法案件涉及的土地面积，同比上升了近20%。国土资源部的内部人士也不得不承认能力有限，很难一一查处。新设国土督察机构的主要目的也在于建立专门机构来分担国土资源部的压力，但其仍需面对以下两大问题：

　　第一个问题是“监管的悖论”。按目前的机制设计方案，国土督察机构监管地方政府的行为，那么谁来监管国土督察机构呢，尤其是派驻地方的国土督察机构。如果双方合谋，则督察的效果将大打折扣。

　　第二个问题是即便建立了有效的监管机制，同样必须做到“依法监管”。而做到依法监管的关键在于具有普适性的法律条文，尤其是在我国这样的大陆法系国家，法律条文是一切实践操作的根本。但是目前的国土资源管理仅有一些基本的纲领性法规，对于具体的操作实践价值不大，这也是造成目前地方政府在国土资源管理方面混乱的一个重要原因。没有明确的法律规范将无法形成透明化的监管制度，不能排除形成新的权力黑箱的可能。

　　土地督察制度作为一项新生事物，其完善尚待时日。找出可能存在缺陷和漏洞，并提前制订相应的防范措施防患于未然，对于改革的进程将不无裨益。