房改十年轮回：纠偏市场化 保障性住房王者归来

　　“赶上分房的末班车了吗？”

　　这是1997年前后绝大多数中国人街谈巷议的话题，那一年，中国的住房改革正式上路，国务院在终结福利分房的同时，明确提出要建立“以经济适用房为主的多层次住房供应体系”。还是在那一年，众多工厂职工掏钱购买了自己租住的单位房屋，中国内地由此进入了一个住宅飞速私有化的时代。##Detail_Page_AD##

　　然而，就在中国人均住宅面积不断提高、私有化不断深入的过程中，房价开始了飞涨的历程，而此时此刻，保障性住房并未按照国务院当年的要求，成为城镇住房市场的主体，于是，住房改善需求与高房价之间的矛盾逐渐由经济领域转入社会领域，显然，“房改纠偏”此时已经势在必行。

　　房改起步十年之后，国务院下发24号文件，强化城镇居民住房保障体系建设，各地方也开始增加保障性住房在住宅市场中的供应，尽管保障性住房新政下的北京、广州、上海情况各有不同，但十年之后，中国的住宅产业化，正在再次回到原点，等待重新上路。

　　保障性住房王者归来

　　在中国楼市甘当了十多年配角的保障性住房，终于等来了“变换角色”的时刻，虽然在十多年前“演员表”中，她便已是钦定的“主角”，但随后的种种阴差阳错，却使她一直站在中国房地产这个大舞台的边缘。

　　而今，“房改纠偏”在国务院的布置下已悄然展开：由一系列政策扮靓的保障性住房，正回到舞台的中央。

　　量化考核行政“纠偏”

　　量化考核正在成为在市场化手段失灵时，中央政府越来越倚重的一种调控手段，比如2006年调整住房供应结构的“90/70政策”，而在“纠偏房改”的过程中，这项手段很可能将被再次抛出。

　　“比例具体是多少，现在还没有具体划线，但不出意外在供应量上肯定要有要求。”8月28日，建设部一位内部人士透露。在“全国住宅工作会议”闭幕之后，建设部等部委开始着手编制六个新的配套政策，并修改两个既有政策，这其中就包括一个名为《关于编制城市中低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划的指导意见》（以下简称“指导意见”）的文件。

　　记者了解到，不出意外，“量化考核”将出现在“指导意见”当中。目前，除廉租房、经济适用房之外，量化工作的重点在于限价商品房。上述人士表示，该领域是中央与地方最难达成一致的所在，因为，如果划线过大，则影响地方的房地产市场，进而导致财政减收，而划线过低，又难以达到中央“纠偏房改”的意图。

　　正因如此，“指导意见”的编制工作，很大程度上是在寻求一个双方都能接受的“划线”。建设部住宅产业司司长沈建忠表示，地方将根据自己的情况“划线”，其主要依据包括住房状况调查中住房困难家庭的数量、房地产价格因素、开发总量等。

　　“至少是40%~50%，”前述内部人士向记者透露，他强调，如果最终将“划线”确定在这个比例上，地方实行起来并不困难。因为按照此前各地方政府上报给建设部的住宅发展规划，三种保障性住房的总量相加，已经基本能达到这个水平。

　　在1997年国务院办公厅下发的房改纲领性文件中，曾明确指出，城市应该建立以保障性住房为主的多层次住房供应体系，因此，房地产市场回归到保障性住房为主的状态，如今已经丝毫不存悬念。

　　目前，国务院希望借此措施与2006年的“90/70”政策共同使用，督促地方政府贯彻执行中央的调控政策意图。

　　重构楼市势力版图

　　在全国人大财经委委员乌日图的记忆中，完全由企业主导的地产市场格局，并非是房改政策的初衷。在1998年前后，他任职于国家计委，全程参与房改政策的制定。“当时的精神只是除保障性住房以外的（商品住房）交给市场，比例其实并不高，而大部分的保障性住房，还要在政府的全面控制之下。”他对记者说。

　　记者了解到，在2000年左右中国房地产市场开始飞速进入“市场化、民营化”的阶段时，当时的全国房改领导小组内部亦有警觉，但最终仍然是市场化的思路占据了主导，乌日图坦言，当时房改的最大失误在于，只强调了多层次的住房供应体系以及市场化的问题，而忽视了强调政府，尤其是地方政府在住房问题上的责任。

　　直到2005年，房价上涨几近失控，中央政府开始专门调控房地产行业时，“全盘市场化”的弊端终于开始显现。尽管2005年~2006年，中央多次会同多部委出台政策，试图控制房价，但尴尬的是，此时政府手中已经不再掌握有能够“一呼即应”的控制房价的资源。

　　“最大的失误不是房地产的产业化，而是过度的民营化，对于一个关系国民居住权的公共产品，政府的控制权被削弱了。”对于目前房地产市场的势力对比，一位建设部官员私下感叹，而在这个房地产行业的主管部门中，类似的想法已经不是少数。

　　他向记者透露，建设部曾在多次内部会议上研究过此问题，甚至有人提出过“将90/70政策下的中小套型普通商品房全部交由国企运作”的“激进”方案，虽然最终被否决，但足见政府试图重构房地产市场势力分布格局的强烈诉求。

　　“在公共产品上，肯定还是要政府主导，住房、供水、供热都是如此。”乌日图对记者说，他认为，这正是在目前开始启动“房改纠偏”的核心精神。“按照目前的思路，房地产的大部分市场应该是‘微利’的，而一般的市场化企业都是追逐利益最大化的，因此，要达到‘微利’，就必须强化政府在市场中的话语权，因为住房本来就不应该是一个完全市场化的领域。”他强调。

　　房价上涨有望放缓

　　“看起来保障性住房的政策调整，不如直接针对房地产市场的调控政策那么急风暴雨，但这是一个长效机制，缓慢发挥效用的政策。”建设部政策研究中心副主任王珏林向记者表示，他坚信，如果这些政策执行到位，如今困扰中国地产市场的诸多死结都能够得到逐步解决。

　　我爱我家副总经理胡景晖告诉记者，虽然在全国住宅工作会议之后，存量房市场还没有明显的累及波动，但近两天到我爱我家挂牌的客户，在“挂牌报价”上已经不再大幅度地提价，基本趋于稳定，“如果保持下去，存量房目前价格快速攀升的态势将得到一定程度的抑制。”他说。

　　他表示，此前存量房价格虽然一再上涨，但每一套房屋还是有2~3个买家排队等待，甚至房龄超过15年的“公房”，价格亦是如此，其主要原因还是在于需求旺盛，以及市场中适合中等收入者购买的房源依然稀缺，所以，大部分人转向购买存量房，导致价格的上升。而目前，限价商品房规模在未来的扩大，可以调整这部分预期，按照胡景晖的如是逻辑，这正是目前挂牌价格趋于稳定的原因所在。

　　这并非是在我爱我家一家中介出现的情况，在链家、中大恒基、信一天等中介机构，记者都了解到了类似的信息。

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　　建设部副部长齐骥答问住房保障

　　8月上旬，国务院下发24号文件，城市中低收入群体的住房保障问题的重视程度被提升至空前的位置，至此重要时刻，作为住房保障的主管部门，建设部副部长齐骥就相关问题，接受了本报的书面采访。##Detail_Page_AD##

　　记者：在国务院24号文件中提到要求对城镇住房困难和低收入家庭实行应保尽保，请问，建设部现在是否掌握这一群体的具体数量？

　　齐骥：在改革开放的1978年，全国城镇居民人均建筑面积是6.7平方米。到2006年年底，全国城市居民人均住房面积达到27平方米。当然这是以户籍人口作为基数来计算的。这说明改革开放以来，城镇居民住房水平确实有了很大提高。不过，人均住房面积27平方米只是一个平均数，背后有很多因素。因为有不少人要超过这个平均值，同样也有相当数量的家庭达不到这个平均值。据我们所掌握的情况，至少在全国城市低收入家庭当中有1000万户的人均居住面积还不足10平方米。

　　记者：对于保障性住房的结构比例，是否存在具体的量化标准？24号文件当中，并没有具体的量化规定。

　　齐骥：关于廉租房、经济适用住房、两限房占整个住宅市场的比例，国务院的文件没有具体的数字界定，因为各地方的房价水平与居住状况不完全一样。关于具体比例，地方人民政府将根据当地的经济发展情况及居住状况来决定提供多少保障性住房。

　　记者：为了强化住房保障的管理职能，有消息说建设部将成立住房保障司，正在报中编办申请，这是否属实？能否简单介绍一下相关的情况？

齐骥：中编办已经批准建设部独立设置住房保障与公积金监管司。关于职能，我想从司的名字上应该能够准确理解其具体职能。

　　北京：保障性住房将占6成

　　北京，这个房价涨幅长期位居全国前5位的城市，未来5年中保障性住房的供应量将基本占到年均供应量的60%?D?D这是记者从北京市住房保障办公室获得的消息。

　　“十一五期间，北京新增住房面积总量按照现在的规划是1.23亿平方米，分解到每年的任务，是2500万平方米左右，这其中，我们对于保障性住房有明确的量化指标要求。”8月29日晚，北京市住房保障办公室的一位官员向记者介绍，他透露，在每年2500万平方米的新建开工量中，新建限价商品房和经济适用房相加，年均开工建设量为1500万平方米，约占60%。

　　记者了解到，在这一规划中，双限商品房将发挥重大的作用。在2006年房地产调控开始之后，北京开始向市场供应限价商品房，但对于其职能与属性一直存在争议。按照北京市原先的规划，限价商品房将不归置保障性住房范畴处理，而作为一种特殊的商品房进行规划、建设。

　　但随后风云突变，建设部牵头的多个调查组到北京进行检察房地产调控政策落实情况时，不止一次指出，限价商品房应该成为保障性住房的一部分，而不应作为商品房处理。其间建设部有关人士甚至十分具有指向性的提出，限价商品房的一部分应用以安置拆迁户?D?D因为限价商品房是完全产权，拆迁房屋亦是完全产权，因此“以产权置换产权”是合理的。

　　截至2007年8月，“当时的总体精神是增加新建开工面积，增加的幅度很大。”前述官员表示，而这恰是限价商品房与经济适用房开工面积总和为年均1500万平方米指标的由来。

　　除此之外，北京市在全国住房工作会议召开期间，对保障性住房的建设管理体制也做出了调整?D?D由市政府全面负责，调整为区县政府负主要责任，市政府负责调剂、协调。“这种体制有利于责任落实，哪个区县不能完成任务，责任就很清楚，追究起来也明确。”前述住房保障办官员向记者表示。

　　这位官员介绍，调整后的管理体制主要是由区县政府分别组织本区县内的保障性住房建设，建成房源全部用于本区县内。同时，由市政府组织一部分房源，在不同区县之间进行调配，重点解决城区房源不足的问题。“不过，由市国土局安排供地的经济适用房土地，仍由市政府组织建设。”这位官员说。

　　他表示，此前保障性住房由市政府统管时，针对性不是很强，而现在区县政府主要负责的情况下，针对性将大大加强，本区县解决本区县的住房保障问题，可以根据本区县内住房困难家庭的具体情况，有针对性地安排土地、项目，从而做到资源的合理分配。

　　“保障性住房的高覆盖，将分流相当大的需求，不过有两个问题，政府需要落实，一是量，规划了这么多，能不能落实，二是价格，定价是否能够让住房困难家庭接受，否则分流需求的目的一样达不到，对房价的问题就不会产生实质影响。”8月29日晚，中原地产华北区董事总经理李文杰对于北京市新近保障性住房的一系列低调调整，如是表示。

　　上海：经适房仍未上路

　　尽管姗姗来迟，但是，国务院24号文，又燃起了部分人的希望：上海也可能买经济适用房了。但这只是他们美好的愿望，因为在目前上海市的规划中，经济适用房仍然难以成为中低收入者短期内现实的期待。

　　来自接近政府人士的消息表明，对于强化住房保障的国务院24号文件，上海并不打算抢先出台细则。这个曾引领中国地产市场“过热”的城市，在其他同等城市均已“发力”的住房保障领域，依然态度暧昧。

　　遥不可期？

　　关于经济适用房政策，截至记者发稿时止，上海官方暂时还没有公布任何计划，而普遍被认作是上海经济适用房“雏形”的1000万平方米“中低价位商品房住房”，自2005年至今就一直停留在“纸面”上，现实的推进似乎遥遥无期。

　　此时此刻，24号文件正在牵动着上至总理、下至百姓的神经，这份文件明确要求，建立以廉租住房、经济适用房为核心的住房保障体系。

　　在上海，经济适用房是否推进，一直是个“暧昧”的问题，而它经历的几起几落，一直与上海房价的涨跌紧密相关。“上世纪90年代初期，曾发展过一段时间经济适用房，当时最大面积可以是70平方米，1998年前后又放弃了；2005年，上海提出建设两个一千万，其中一个一千万，就是声称的经济适用房，后来又不了了之。”上海地产业界一位资深人士向记者回忆。

　　记者了解到，1994年，也就是“房改”的“试探”阶段，上海曾建设了一些经济适用房，但到1998年时，因为牵涉利益各方的广泛争议而不得不停止。时值1997年亚洲金融危机，上海房地产市场低迷，以上海财经大学房地产研究中心教授印华为代表的“反方”意见占了“上风”，经济适用房随即停建。

　　2000年之后，上海完全停止了经济适用房建设。取而代之的则是实施购房退个人所得税，相当于财政补贴，鼓励购房。显然，政策不再保障中低收入人群，因为低收入者的所得税是有限的。

　　随后，上海的房地产市场进入上升期，直至2005年的暴涨招致中央政府的严厉调控政策。这一年，在调控压力下，上海推行两个一千万政策，目标是可以建成20万套，可以占市场总量的65％，这其中便包括1000万平方米被普遍认做“经济适用房雏形”的“中低价位商品住房”，但随着调控带来的上海地产市场再次萎靡，这也就成为了一份“纸面计划”。

　　细则观望

　　作为落实24号文件核心内容之一，经济适用房的暧昧实际上与24号配套落实文件的观望态度有关。某接近市政府决策咨询专家对记者说：“上海不会率先出细则的。比如，到底收入标准多少为低收入，比例是多少？尤其是比例，这在全国各省市有可比性。”

　　在24号文之后，上海官方消息中，只有扩大廉租房范围，从累计享受户数2.48万，今年提高到3万户，也就是今年将增加5200户。显然，这5200户对偌大的上海，无异于杯水车薪。

　　“上海肯定不会落后全国的。上海经济实力雄厚，根据国家规定，土地出让净收益10％，既然上海土地价格这么高，自然会拿出更多的钱。”在询问上海市具体落实24号文件的动作时，一位知情人士向记者表示。而这是迄今为止，唯一比较准确的信息。

　　8月23日，上海土地利用“十一五”规划出台，规划明确表示：城镇居住用地大力推广节能省地的生态房型和紧凑用地的中小户型住宅建设，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供应，其供应量不低于居住用地供应总量的70％，确保套型建筑面积90平方米以下商品住房占新审批新开工商品住房总面积的70％以上。

　　此间，建设部住宅产业司司长沈建中表示，保障性住房占城市房地产市场总量的比例，将由地方政府按照当地情况确定。而8月23日上海出台的上述政策，似乎只是依照2006年国发37号文件的“粗线条”政策，而非半个月前国发24号文件的细则，显然，上海仍在观望。

　　涨幅隐忧

　　如果这些政策能够实施，那么将对市场影响深远。汉全机构董事长赵云飞对记者说：“会对中低价商品房市场有影响，但是对高端住宅，没有什么影响，可能是由于供应少，还会上涨。”

　　不过，最让业界担心的是，目前日益高涨的地价和房价，会不会摧毁这一政策。

　　上海市中心房价则涨幅惊人。“高端物业涨幅达10％还只是基于全局的保守估计，今年上海推售的个别顶级项目，半年内价格走势的表现更为强劲。”世邦魏理仕住宅部高级董事陈炜表示。近期，一些豪宅一上市，立刻受到市场追捧。

　　全国房地产商会副秘书长朱咏敏对记者说：“24号文建立的住房保障体系是正确的。但这个体系的建立有一个重要前提：房价的上升是理性的，与整个GDP的增长相匹配，与个人收入增长基本吻合，经过若干年后，廉租屋的框架才能真正建立起来。”

　　“如果房价像目前这样疯涨，会使本来应由商品房市场解决居住问题的人群，脱离实际购买能力。”朱咏敏担忧的说：“如果把这部分人群再纳入廉租屋范围，廉租房的建设是个巨大的‘无底洞’，对24号文的构想是一个严峻的挑战，如果这一天真的来临，对整个房地产市场是一场灾难，这正是房价疯涨真正的危害所在。”

　　广州：决胜限价房

　　“对此我们一点儿都不担心，这个阶层基本不是我们的目标客户群。”面对广州迅速增加保障性住房，一位上市房企的营销主管很干脆地对记者说。但实际上他们公司正连夜开会，忙得焦头烂额。两位营销主管的说法大相径庭。

　　不拿限价地就没法进入广州?D?D这正是众多广东房企的担心所在，而这恰恰是广州市市长张广宁对稳定楼价信心十足的原因所在，而广州楼价的未来，几乎取决于限价商品房的表现。

　　保障房基础

　　“广州完全有信心落实《意见》提出的在‘十一五’期末使低收入家庭住房条件明显改善的总体要求。”广州市市长张广宁再次公开表态，在他看来广州老百姓的住房问题正在逐步改善中，他的论据，来自于广州的“十一五”规划中占住宅总量17%的经济适用房和廉租房。

　　毫无疑问，这是广州未来稳定房价的基础所在。

　　记者了解到，整个“十一五”期间广州将建政府保障型住房11.43万套。除此之外还将建设廉租房9200套，实现廉租住房制度日常化。按平均每套保障型住房70平方米计算，未来5年广州的保障型住房大约有850万平方米，几乎相当于广州一年的新房交易量。

　　不同于往年的规划一套数据，实际供应一套数据，这次保障型住房的建造非常迅速。2006年，广州开工建设了4个政府保障型住房项目，建筑面积61.3万平方米，可供应住宅近8000套。今年又有14个新社区开工建设194万平方米2.3万套经济适用房。未来一两年广州将有3万套保障型住房。

　　记者从广州房管局得到消息表明，去年建设的项目已基本竣工，年内将进入交付使用。另外据称廉租房的建设也在加快筹备中。

　　“即使如《意见》所称，将政府的廉租房、经济适用房扩充到低收入家庭，对市场的影响十分有限。”他认为政策调整后，更多的是一些本地户口，社会低收入家庭受惠。”前述营销主管对记者说。

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　　限价房决胜

　　在国务院《意见》公布后，市长张广宁在公开场合也表示，广州原定的住房困难标准线不变。换言之，只有广州户籍且人均年可支配收入低于1.82万元，及人均居住面积少于10平方米的家庭才有资格申请保障住房。由此可见，购买人群如此被严格限制的经济适用房，并不能对市场产生太大的冲击，而供应量快速上涨的限价房，才是决定性的因素所在。##Detail_Page_AD##

　　“我们现在最担心的是广州政策面会否出现急剧变动，特别是‘双限房’还没有一个明确的细则出台。”一位开发商对记者说。

　　作为试点，广州是全国最早高举“限价房”大旗的城市，按照规划，广州未来五年的土地供应中，将有43%属于“限价房”，如此巨大足以改变不少市场预期的潜在供应量，恰是决定性的因素所在。

　　实际上，从去年开始，广州大部分的住宅供应都以限价地的形式推出，采取“双限双竞”的方法公开出让商品住宅用地9宗，规划建筑面积达206万平方米。未来双限房同样是广州土地供应的主流，国土局的官员曾表示，未来广州土地供应大户广州开发区的土地供应中，双限房占了70%以上。今年8月底张广宁就表示“下一步，我们还将继续加大‘双限房’用地的供应”。

　　这些限价地对开发周期也作了严格的规定。去年10月广州金沙洲首次公开拍卖了4块双限地时，就在开发协议中规定，项目要在一年内开发完毕。换言之，今年年底这批限价地就要进入销售阶段，7月，保利地产(行情论坛)董事长李彬海表示，今年“十一”全国第一个双限房项目将推向市场。

　　细节决定效果

　　“广州的双限房主要集中在两个新开发的区域，如果运作顺利，可能会分流一部分刚性需求的初次置业者。但距市区较远，对中心城区的楼价难以形成冲击。按现有的政策判断，大量的双限房投入市场肯定会把上涨的势头拉慢，但会不会令广州房价下跌我持保留态度。”一位不愿透露姓名的上市房企高层对记者说。

　　从游戏规则上看，双限房还是由开发商根据市场情况作出的商业决定。曾参与制定双限房政策的合富辉煌市场研究部首席分析师黎文江也表示，这是由“开发商根据市场情况上报项目的最高房价，政府在去掉其中最高价后，将开发商各自报上来的房价平均，最后才确定竞标的限制价格”。因此这始终是理性的市场行为。

　　“限价房对市场的冲击究竟有多大还取决于其实施细节，这未来占四成以上的市场份额，它的每一变动都直接影响到我们对市场的认识和把握。”上述开发商营销主管对记者说。

　　面对即将开始进入市场的“双限项目”，如何销售，销售给什么人？开发商以及政府有关部门尚无一个明确的方案。“这是个价格洼地，一定有无数的资本希望在此获利。”国土局的内部人士表示。

　　显然，尽管方向已定，但双限房究竟能在多大程度上发挥“决胜”作用，一些尚未确定的细节十分关键。