国土资源部逐步收权　土地垂直管理欲除审批痼疾

　　日前，国家决定对国土资源管理体制实施重大改革，在全国实行省以下土地垂直管理体制。对此，国土资源部部长孙文盛指出，这是中央政府为完善土地管理制度所采取的一项重大决策。
　　“国土资源实行省以下垂直管理，决不是一时的冲动，更不是形式主义的游戏，实际上，这是中央政府长期关注农民和土地问题的一个反映，也是对原有土地管理体制做出的一种及时调整。”国土资源部的几位官员对新出台的省以下土地垂直管理体制这样评价。

　　市、县、乡土地审批权力上收

　　“任何一种形式的变革，都是在追求一种理想化的效益状态，中央对国土资源实行省以下垂直管理，目的非常明显，就是为了解决目前土地管理过程中存在的问题，明确责任目标，确保政令畅通，使土地管理进入一个有序的健康轨道”。中国开发区协会副秘书长唐华东分析这次改革的目的时说。

　　“土地管理垂直到省，意味着将市、县、乡的土地审批权力上收了，这是土地使用权的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负责人，变成现在的省级土地部门垂直任命，人事上的改革使管理层次更加紧密，为更好地统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。”唐华东认为。

　　有关学者也表示，过去的五级审批制度是有一定漏洞的：由于各级政府都有自己的权限审批土地，因此就会出现地方官员为了个人政绩和地方利益置国家和农民根本利益于不顾乱批乱占耕地的现象。加上管理职责与管理权限不规范，因此，地方国土管理部门往往在大大小小的婆婆面前无可奈何。

　　“而新的管理体制的诞生，明确了土地监管的权限范围，地方政府的角色转变了，可以让各级土地监管部门轻装上阵，也理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系，从而使土地管理进入一个有序合理的轨道。也可以说，新的管理体制使地方政府对土地的管理责任减轻了，各级国土资源管理局的担子加重了。”

　　社科院农村发展研究所王小映博士认为，新的管理体制首先是对管理者的角色作了重新的定位。

　　“土地垂直管理实质上又是在调整一种管理秩序，它会结束条块混杂管理的现象，有利于土地的宏观调控，也是对土地资源管理职责与权限的进一步明确化”。国家发改委国土开发与地区经济研究所一位研究员强调说。

　　新体制调整了谁的利益？

　　“改革就是对原有利益的重新调整和分配，实行土地垂直管理，看起来只是管理模式的一次变革，但我们相信由此所引发的阵痛肯定是巨大的。”国土资源部的一位官员说。

　　有专家指出，实行垂直管理的模式，是国土局“夺走”了地方政府对土地的有效支配权。因此，有人担心，在地方政府与地方国土管理局之间是否会发生一系列“利益”的冲突。

　　社科院农村发展研究所所长张晓山研究员认为：垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。如果有一个环节不到位，那么，国土管理局就不能独立地行使管理职能，管理自主权也就丧失了，最严格的耕地保护政策也难以落实了。

　　因此，张晓山所长呼吁，应把土地垂直管理的运作细致化、完整化才能切实保护最广大农民的利益。

　　“这次管理模式的调整，从一定意义上讲，就是调整了国家与地方利益之间的矛盾冲突，以求最大化地保障国家的整体利益。”王小映博士说。

　　据王小映博士分析，在土地问题上，国家关注的是宏观计划的调整，是大多数农民的生存与国家的粮食安全问题。而地方政府则强调的是如何使局部土地效益最大化；而原有的土地管理体制，对地方政府缺乏一个有效的横向监督体系，因而就频繁出现地方政府违背国家整体发展规划的做法。实行土地垂直管理之后，就是用条条来限制块块，这样地方政府对土地的开发权限受到约束，地方政府的利益减少了，国家的利益强化了。

　　业内人士透露，虽然以前中央一直对用地实行宏观调控，但真正的操作权却在县、乡一级政府手里。他们可以修改土地规划，甚至把基本农田修改为建设用地。而修改后的规划只要报请省里批准就可以了，有的甚至委托地市审批。之所以造成这种状况，不是地方国土资源部门管理的缺位，而是因为地方国土资源部门职能太弱、管理权太分散，最后不得不充当了领导意志的执行者。

　　与此同时，有些地方官员担心，对国土资源部门实行垂直管理，国土资源部门的行政权力过于集中，项目批不批、批多少、采取什么方式供地、土地出让价格如何确定等诸多事项，完全由国土资源部门自行决定，会不会导致国土资源管理部门独家享有全部裁量权，如果这样，地方政府的职能完整性会受到极大的冲击，政府也将失去对经济运行的调控能力。

　　“完善土地管理的模式需要做很多文章，这仅仅是走出的第一步，相信更多更具体的实施细则会很快出台，国土资源管理部门与地方政府之间只有形成合力，才能使土地管理收到成效”。王小映博士说。