张新宝解读《坚决制止土地违法的紧急通知》

　　6月14日，国土资源部发出紧急通知，要求各级国土资源部门严明法纪，限期整改，坚决制止土地违法行为。当前为什么要出台这个紧急通知？它主要针对哪些问题？怎么解决这些问题？国土资源部部执法监察局局长张新宝就此进行了解读。

　　当前土地执法面临严峻形势，土地违法面广量大，花样迭出

　　记者：近期，国土资源部就加强土地执法、严肃查处土地违法问题频频出拳：4月中旬，对两起土地违法案件进行了公开查处；5月29日，与监察部联合行动，对5起严重土地违法案件进行公开调查；5月30日，发出了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，重点强调要严肃查处土地违法行为；6月1日，##Detail_Page_AD##又在南京紧急召开了全国土地执法工作会议，研究部署查案工作。如此短的时间，动作如此密集，不但表明了国土资源部对坚决查处土地违法案件高度重视，而且显示了将查处土地违法进行到底的信心和决心。那么，在这样的形势下，为什么还要出台这样一个紧急通知？

　　张新宝：当前土地违法现象在地方有所抬头，一些地方还比较严重，土地执法面临严峻的形势。可以说，土地违法面广量大，花样迭出。

　　最近的卫片执法检查发现，一些城市的违法用地宗数和面积分别占新增建设用地宗数和面积的60％左右和50%，有的高达90％以上。“以租代征”在各地大量滋生；一些地方以各种名义新建、扩建开发区的现象死灰复燃；擅自调整规划，规避占用基本农田报国务院审批和违规下放规划审批权，拆分项目化整为零报批用地的现象在一些地方也比较严重。我们最近做了一个统计，今年头5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，与去年同期基本持平，但涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20%。相同的案件数，但面积增加了近20％，平均每一宗违法案件涉及的土地面积更多了。违法占地在一些地方越来越肆无忌惮，地方政府主导下的土地违法越来越多。

　　这些土地违法行为，一方面造成大片土地包括耕地被乱占滥用，大量国有土地资产流失，部分农民群众的合法利益被侵害，刚刚好转的土地市场秩序受到破坏；另一方面，严重妨碍了宏观调控政策的贯彻落实，使中央政令在一些地方成为一纸空文。如果不坚决制止这些土地违法行为，任由其发展下去，不仅会使几年的土地市场治理整顿成果毁于一旦。更为严重的是，它还将使发展的大局和国家的长远利益受到严重影响。

　　土地违法现状引起了党中央、国务院高度重视。最近一个时期，中央领导同志多次作出批示，要求各级国土资源部门敢于坚持原则、敢于碰硬，要求对土地违法的新动向，必须严肃指出，限期整改；对重大案件要严肃查处，严明纪律，追究有关人员的责任。

　　基层有呼声，中央有要求。国土资源部门作为土地行政执法部门，职责要求我们必须紧急行动，进一步加大工作力度，严明法纪，坚决制止土地违法行为。

　　“以租代征”、调整规划规避基本农田占用审批、违反产业政策供地、变相设立和扩大开发区――这些突出的土地违法表现形式，是我们坚决依法查处的重点

　　记者：我们发现，这次发出的紧急通知，强调了对“以租代征”、调整规划规避国务院审批基本农田、违反国家产业政策供地和开发区再度扩张等问题的查处，这是基于什么考虑？

　　张新宝：这份紧急通知明确提出，对未依法进行农用地转用审批“以租代征”的，要按非法批地、占地或擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理；对通过调整规划规避国务院基本农田占用审批的，按非法批地处理；对违反国家产业政策供地的，按非法批地处理；对以园、区、城、中心、基地等各种名义擅自设立的各类开发园区，都要严肃查处。这主要是因为当前这些现象愈演愈烈，很突出，危害也很大。

　　关于“以租代征”，虽然是新出现的土地违法行为，但它已不是个别现象了，各地都有，带有普遍性。有的地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地出租给企业。如，西部某城市搞了一个工业小区，占地2000多亩，全部是租用农民集体土地，而且还违反规划。前不久监察部、国土资源部联合查处和责令陕西省查处的6起土地违法案件中，就有3起是“以租代征”形式的土地违法案件。更有甚者，现在一些地方建公路也非法租用农民集体土地。“以租代征”最典型的特征就是“三个规避”，即规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费，这样一来，就会产生三个严重后果，即土地违法者更加随意地占用耕地、更加随意地侵害农民权益、更加随意地损害国家利益。

　　经过土地市场治理整顿，开发区圈地之风得到有效遏制。但是近来，在中西部地区，以各种名目、各种形式变相设立和扩大开发区，假借开发区名义招商引资的现象时有出现。一些地方政府在无规划、计划的情况下，大搞“造城运动”、成片开发，盲目签订协议，一次性将几平方公里、十几平方公里甚至更大面积土地出让给一个开发商，建所谓“工业城”、“商品城”、“产业基地”等。如中部某省一市占地1200亩建产业基地、占地5000亩建小商品城。最近，这个省的省会城市圈占1万多亩地建工业城，这些地全部在规划范围之外。这样做，实际上是将土地一级市场的开发权拱手让给了开发商，造成大量土地资源被少数企业垄断，低地价导致国有土地资产流失，也势必严重侵害被征地农民的合法权益。

　　此外，我们在检查中发现，一些地方通过调整规划，避开国务院审批，将大量基本农田调出去做了建设用地。如东部某省近年来通过调整规划，使用了几十万亩基本农田，没有报国务院审批。实行最严格的耕地保护制度，在这些地方成了一句空话。

　　尽管中央为抑制部分行业固定资产投资增长过快，避免低水平重复建设造成资源、能源浪费，专门出台政策，禁止或限制钢铁、水泥、铝合金等行业投资。但是，据我们了解，在相对落后地区，这些被禁被限的小炼钢厂、水泥厂等仍在上马，使国家通过土地供应闸门进行宏观调控的努力付诸流水。

　　记者：对以上“以租代征”等违法用地行为应怎样定性？按非法批地、非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设的性质进行严肃查处，法律依据是什么？

　　张新宝：对于上述违法行为，国土资源部门完全是依法进行查处。

　　对于“以租代征”，《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第44条规定，建设占用土地的，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依此来看，国家机关工作人员未经依法进行农用地转用审批，即非法批准占用土地的，应按非法批地从重处理；单位和个人擅自与农民集体组织签订租地协议将农民集体所有的土地用于非农业建设，对用地者而言属于未经批准非法占用土地，应按非法占地从重处理，对出租方则属于擅自出租农民集体土地用于非农业建设，应从重处理。

　　对于通过调整规划规避国务院基本农田占用审批的行为，《基本农田保护条例》第15条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田的，涉及农用地转用或征用土地的，必须经国务院批准。第16条规定，经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。据此，一些地方通过调整规划，随意改变基本农田区位，批准征占基本农田，规避国务院基本农田占用审批，对批准调整规划的，应按非法批地处理。

　　对于违反国家产业政策或供地政策供地的，国土资源部和国家经贸委制定的《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》规定，凡列入《禁止供地项目目录》的建设项目，在禁止期限内，土地行政主管部门不得受理其建设项目用地报件，各级人民政府不得批准提供建设用地；凡列入《限制供地项目目录》，属于在全国范围内统一规划布点、生产能力过剩需总量控制和涉及国防安全、重要国家利益的建设项目，地方人民政府批准提供建设用地前，须先取得国土资源部许可，再履行批准手续；凡列入《限制供地项目目录》，属于以土壤为生产原料或大量损耗土地资源、低于规定地价出让土地和法律法规规定限制的其他项目，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门采取有效措施，对其供地进行严格的监督管理和指导。据此，一些地方违反国家产业政策和供地政策，进行盲目、低水平重复建设，造成土地资源严重浪费，阻碍国有经济布局战略调整，应按非法批地处理。

　　对于开发区，《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》、《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和四部委《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》明确指出，对突击审批和突击设立的各类开发区，一律予以撤销，并追究有关领导人和责任人的责任。

　　坚决制止各类违法行为，关键在于“处罚要到位，追究责任也要到位”

　　记者：我们还注意到，紧急通知明确指出：“制止各类土地违法行为，遏制乱占滥用耕地之风，关键在于严明法纪，处罚要到位，追究责任要到位。”怎样理解这两个“到位”？

　　张新宝：现在，一些地方在处理非法占地行为时，仅对当事人作罚款处罚，对土地和地上建筑物不作处理，处罚不到位。这里所说的“处罚到位”，主要是强调对事要处理到位，即严格依照《土地管理法》第七章“法律责任”的有关规定，对土地违法行为进行处罚。如，对非法占地行为，依法应作出如下处罚：（1）由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。（2）对违法用地上新建的建筑物和其他设施，凡是违反土地利用总体规划的依法限期拆除，不自行拆除的，依法申请法院强制执行；凡是符合土地利用总体规划的依法予以没收。（3）在依法进行上述处罚的同时，可以并处罚款。紧急通知特别指出，对土地违法行为未依法处理到位即补办建设用地手续的，按非法批地处理。

　　所谓“追究责任到位”，主要是强调对人要处理到位，即严格依照《土地管理法》第七章“法律责任”的有关规定，对土地违法行为负有责任的直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。各级国土资源部门要严格按照监察部和国土资源部联合下发的“9号令”等有关规定，提出处分建议，移交监察部门给予责任人行政处分；对构成犯罪的，要严格依照《刑法》和高法《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等规定，移送司法机关，追究刑事责任。

　　查处土地违法，各级国土资源管理部门“一把手”是第一责任人

　　记者：当前，土地违法行为甚嚣尘上，而社会舆论普遍认为，仅靠国土资源部门一家很难将查处土地违法案件进行到底，也很难取得令人满意的成效。你对此怎么看？为保证坚决制止土地违法得到真正落实，国土资源部采取了哪些强有力的措施？

　　张新宝：受现有领导干部政绩考核机制和财税体制等因素影响，最近一个时期内，土地违法仍将处于高发期。由于当前土地违法不是简单的个人违法，更多的涉及地方政府，而且手段非常隐蔽，受体制、机制的制约，国土资源部门一家确实很难办，很难形成有效威慑。但是，我们坚信，有中央的坚强领导，有各相关部门的有力支持配合，有各级国土资源执法监察队伍的共同努力，我们一定能够取得最终胜利。

　　为保证坚决制止土地违法得到真正落实，我们采取了四项措施。

　　一是，要求各省级国土资源管理部门要按照国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》要求，认真组织开展  　　对“以租代征”违法用地、闲置土地和别墅用地的清理。要在6月底以前上报2005年以来省级人民政府批准的用地情况。省级国土资源管理部门要逐一核查2005年以来市、县用地的情况，发现违法批地、用地的要认真整改，严肃处理。在此基础上，部将组织核查和抽查。
二是，目前国土资源部已经与监察部联合开展执法检查，共同查处土地违法案件。我们要求，地方各级国土资源管理部门也要会同监察部门，组织开展执法检查，共同查案。

　　三是，突出强调各级国土资源管理部门“一把手”的责任。紧急通知指出，对有案不查的，要依据《土地管理法》第七十二条的规定追究有关领导的责任。对土地违法行为多发且查处不力，或者因征地补偿安置不到位等引发重大群体性事件的地区，要限期整改。整改期间，暂缓受理所在地区建设项目用地预审和报批申请，以此督促各级国土资源部门依法查案。

　　四是，突出强调要严明法纪，严格依法办事，不仅处罚要到位，追究责任也要到位。紧急通知还明确提出，对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的国家机关工作人员，特别是对土地违法行为的发生起决定性作用的领导干部，要依法依纪追究责任。